La forma tradicional de estudiar la formulación de las políticas públicas es desglosarla en etapas. Estas etapas han cambiado conforme los años y varían por país, pero las ideas básicas permanecen iguales:
- Etapa descriptiva. Simplifiquemos un mundo complejo al identificar sus elementos clave.
- Etapa prescriptiva. Encontremos la manera de hacer política pública, de traducir las demandas públicas en acciones de gobierno (o al menos de llevar a cabo política pública gubernamental).
El ciclo divide el proceso de política pública en una serie de etapas, desde un punto hipotético de inicio, en el cual los formuladores de política pública piensan acerca de un problema de política hasta un punto final ideal, en el cual la política ha sido implementada y los formuladores de política piensan que tan exitosa ha sido, antes de decidir qué hacer después. La imagen es de un proceso continuo más que de un evento individual. La etapa de evaluación de la política 1 representa la primera etapa de la política 2, ya que las lecciones aprendidas del pasado establecen la agenda de decisión en el futuro:
- Definición de la agenda. Identificar problemas que requieren atención del gobierno, decidir cuales asuntos requieren la mayor atención y definir la naturaleza del problema.
- Formulación de política. Establecer los objetivos, identificar los costos estimar los beneficios de las soluciones, escoger de una lista de soluciones y seleccionar instrumentos de política.
- Legitimación. Garantizar que los instrumentos de política pública escogidos tengan apoyo, lo que implica uno o varios de los siguientes respaldos: aprobación legislativa, aprobación del ejecutivo, o la búsqueda de consentimiento a través de la consulta a los grupos de interés y los referéndums.
- Implementación. Establecer o definir una organización para que sea responsable de la implementación, asegurando que la organización tenga los recursos económicos, de personal y la autoridad legal para la implementación, y velando por que las decisiones de política se lleven a cabo conforme a lo planeado.
- Evaluación. Evaluar en qué medida la política fue exitosa o hasta donde la decisión de política fue correcta, si se implementó correctamente y si tuvo el efecto deseado.
- El mantenimiento, la sucesión o la terminación de la política. Considerar si la política debe continuar, modificarse o abandonarse.
El ciclo es útil en muchas formas. Es simple y entendible. Puede ser aplicado a todos los sistemas políticos. El énfasis en los ciclos destaca la formulación fluida de las políticas públicas. Hay también un amplio rango de importantes estudios y debates clave basados en el análisis de determinadas etapas – tales como los enfoques “de arriba hacia abajo” versus los “de abajo hacia arriba” para estudiar la formulación de las políticas públicas.
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| Los estudios de “arriba hacia abajo” de implementación están basados en el sencillo punto de que las decisiones hechas por los formuladores de políticas públicas podrían no ser llevadas a cabo exitosamente. En cambio, podemos identificar una brecha en la implementación, la cual representa la diferencia entre las expectativas de los formuladores y los resultados actuales de política pública. Nuestro objetivo es subrayar las condiciones que deben cumplirse para asegurar una exitosa y “perfecta” implementación (pero el entendido es que, de hecho, las condiciones explican la razón del fallo de las políticas o su éxito parcial):
1. Los objetivos de la política son claros, consistentes y bien comunicados y comprendidos. 2. La política funcionará como fue prevista cuando se implemente. 3. Los recursos requeridos son comprometidos para el programa. 4. La política es implementada por funcionarios hábiles y dispuestos. 5. Las relaciones de dependencia son mínimas. 6. El apoyo de grupos interesados es continuo. 7. Las condiciones más allá del control de los formuladores de políticas públicas no son significativas para socavar el proceso de política.
Esta lista de condiciones imposibles nos muestra que cada etapa no es una mera formalidad. Por ejemplo, Pressman y Wildavsky se basaron en estos factores para explicar por qué la provisión de fondos federales de EE. UU., para los programas laborales sobre el problema de “alto desempleo y disturbios raciales”, no tuvieron el efecto deseado en Oakland, California (note su famoso subtítulo titulado “Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland” publicado en español por el Fondo de Cultura Económica en 1998). Aunque frecuentemente se hace referencia al debate “de arriba hacia abajo” en contraposición a los estudios “de abajo hacia arriba”, esta última perspectiva puede ser vista parcialmente como una acentuación de la primera. Los estudios de “abajo hacia arriba” fomentan un desplazamiento del análisis, de los estudios del ciclo de las políticas públicas y etapas controladas por una autoridad central (desde arriba) al estudio de un número mayor y amplio de organizaciones, las cuales, en cierta medida, hacen políticas a medida que las implementan. Este tipo de debate sustenta los postulados modernos de la gobernanza (vea también las entradas de teoría de la complejidad). Los estudios de “abajo hacia arriba” también han propiciado cuestiones normativas y prescriptivas acerca de que tan apropiado es centralizar el poder en la cima y usar simplemente el ciclo de las políticas para llevar a cabo políticas ya hechas (vea la entrada de racionalidad limitada e incrementalismo). |
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Sin embargo, el enfoque de las etapas ya no es la aproximación principal en el estudio de las políticas públicas, por una parte, debido a que no ayuda a explicar lo que describe y por otra, porque sobre simplifica un mundo complejo (¿al parecer también elimina la política de la formulación de políticas públicas? En otras palabras, nótese la carga política en etapas aparentemente inocuas como es el caso de la evaluación). El sistema de formulación de políticas públicas podría ser visto más como una colección de miles de ciclos de política pública, que interactúan entre sí para producir resultados menos previsibles. De hecho, muchas de las teorías o conceptos esbozados en esta serie sirven como reemplazos del enfoque del ciclo (En específico, vea la entrada de “El marco de las coaliciones promotoras” y “El análisis de las corrientes múltiples”).
El lado prescriptivo de los ciclos y las etapas es un poco más interesante, porque puede ser útil y poco realista al mismo tiempo. Las etapas pueden ser usadas para organizar la formulación de política pública en una forma sencilla: identificar los objetivos de los formuladores, determinar las políticas para alcanzar esos objetivos, seleccionar indicadores de la política, asegurarse que la selección es legitimada por la población o por su legislatura, identificar los recursos necesarios, implementar y finalmente evaluar la política. La idea académica es simple y el subsecuente consejo a los profesionales de la política es sencillo. Es difícil – pero no imposible – describir un modelo analítico más útil o realista para los formuladores de política (y dar consejos sobre cómo actuar) de la misma manera directa.
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Paul Cairney
Profesor de Política y Políticas Públicas en la Universidad de Stirling, Escocia.
Enlace a texto original en inglés:
Traductores
Enrique García Tejeda enriquegarciatejeda@gmail.com
Juan Guillermo Vieira jgvieiras@unal.edu.co
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