Prevenir es mejor que curar, entonces, ¿por qué no hacemos más?

Serie: El proceso de las políticas públicas.

Paul Cairney, Profesor de Política y Políticas Públicas en la Universidad de Stirling, Escocia. Enlace a texto original en inglés.

Esta publicación proporciona una amplia cantidad de antecedentes de mi plática en la Escuela de Gobierno de Australia y Nueva Zelanda (ANZSOG, por sus siglas en inglés), la cual se titula “Prevenir es mejor que curar, entonces, ¿por qué no hacemos más?” [en inglés] Si lo lees todo, es una lectura larga. Si no, es una lectura corta antes de la lectura larga. Aquí está la descripción de la plática:

“¿Te suena familiar? Comienza una nueva administración en el gobierno, la cual promete cambiar el equilibrio en las políticas sociales y de salud, – de costosos remedios y atención de alta dependencia o complejidad, a prevención e intervención temprana-. Se comprometen a una mejor formulación de políticas públicas; y dicen que la entrega de políticas y programas se hará de forma coordinada, delegando responsabilidades a nivel local y enfocándose en resultados a largo plazo en lugar de soluciones a corto plazo; y que garantizarán que la política se base en evidencia. Y luego todo se vuelve demasiado difícil y el ciclo comienza nuevamente, dejando a su paso algunos especialistas exhaustos y desilusionados. ¿Por qué sucede esto repetidamente, en diferentes países y con gobiernos de diferentes doctrinas, incluso con la mejor voluntad del mundo?

• De acuerdo con la pregunta verás que no estoy sugiriendo que todas las políticas públicas de prevención o intervención temprana fallen. Por el contrario, utilizo teorías de políticas públicas para proporcionar una explicación general de la brecha significativa entre las expectativas (realistas) expresadas en las estrategias de prevención y los resultados reales. Luego se puede discutir sobre cómo disminuir esa brecha.
• También verás la frase “incluso con la mejor voluntad del mundo”, que considero clave para esta plática. Nadie necesita que yo ensaye las formas comunes y generalmente vagas de explicar las políticas de prevención fallidas, incluida la “intratabilidad” [en inglés] de los problemas de políticas públicas o la “patología” [en inglés] de las mismas. Más bien, demuestro que tales políticas públicas pueden “fracasar” incluso cuando existe un acuerdo franco y amplio entre las partes sobre la necesidad de pasar del diseño de políticas reactivas a más preventivas. También sugiero que la explicación general del fracaso (baja “voluntad política”) a menudo es perjudicial para posibilidades de éxito en el futuro.
• Comencemos por definir la política pública de prevención y la formulación de políticas públicas.

Cuando los gobiernos se involucran en la “prevención”, buscan:

1. Reformar las políticas públicas

La política pública de prevención es realmente un conjunto de políticas diseñadas para intervenir lo antes posible en la vida de las personas para mejorar su bienestar y reducir las desigualdades o la demanda de servicios agudos. El objetivo es pasar de los servicios públicos reactivos a los preventivos, interviniendo de manera temprana en la vida de las personas para abordar una amplia gama de problemas de largo alcance, incluidos el crimen y el comportamiento antisocial, la mala salud y los comportamientos no saludables, el bajo nivel educativo, el desempleo y la baja empleabilidad, antes de que se vuelvan demasiado severos.

2. Reformar la formulación de la política pública

La formulación de políticas públicas preventivas describe las formas en que los gobiernos reforman sus prácticas para apoyar las políticas de prevención, incluido el compromiso de:

• “Unir” a departamentos y servicios gubernamentales para resolver “problemas intratables” que trascienden áreas.
• Producir objetivos a largo plazo para obtener mayores resultados a través de otorgar mayor responsabilidad en el diseño del servicio a los organismos públicos locales, las partes interesadas, las “comunidades” y los usuarios del servicio
• Reducir los objetivos a corto plazo en favor de resultados a largo plazo.

3. Asegurar que la política pública es “basada en evidencia”

Tres razones generales por las cuales las políticas públicas de “prevención” nunca parecen tener éxito.

1. Los formuladores de política pública no saben el significado de la prevención

Expresan un compromiso con la prevención antes de definirla completamente. Cuando comienzan a dar sentido a la prevención, descubren lo difícil que es perseguirla y las elecciones controvertidas que esto implica (ver también incertidumbre versus ambigüedad)

2. Se involucran en un sistema de formulación de políticas públicas que es demasiado complejo para controlarse

Intentan compartir la responsabilidad entre varios actores y coordinan acciones para direccionar los resultados de las políticas públicas. Sin embargo, no poseen la capacidad de diseñar dichas relaciones y controlar los resultados de las políticas públicas.

Sin embargo, también deben demostrarle al electorado que tienen el control y descubrir lo difícil que es localizar y centralizar las políticas públicas.

3. No pueden y no quieren producir la “formulación de la política pública basada en evidencia”

Los formuladores buscan atajos cognitivos (y sus equivalentes organizacionales) para recopilar suficiente información para tomar decisiones “suficientemente buenas”. Cuando buscan evidencia sobre la prevención, descubren que es irregular, poco concluyente y a menudo contraria a sus creencias, y no una “bala mágica” para ayudar a justificar las elecciones.

A lo largo de este proceso, su compromiso con la política pública de prevención puede ser sincero, pero no se materializa. No articulan completamente lo que significa prevención ni aprecian la dimensión de dicha tarea. Cuando intentan ofrecer estrategias de prevención, se enfrentan a varios problemas que por sí solos parecerían desalentadores. Muchos de los problemas que tratan de “prevenir” son “intratables” o difíciles de definir y aparentemente imposibles de resolver, como la pobreza, el desempleo, las viviendas de baja calidad y la falta de ellas, el crimen y las desigualdades en salud y educación. Se enfrentan a elecciones difíciles sobre cuán lejos deberían llegar para cambiar el equilibrio entre el Estado y el mercado, redistribuir la riqueza y los ingresos, distribuir recursos públicos e intervenir en la vida de las personas para cambiar su comportamiento y sus formas de pensar. Su enfoque en el largo plazo se enfrenta a una gran competencia por problemas de políticas públicas cortoplacistas más destacados que los impulsan a mantener servicios públicos “reactivos”. Su deseo puro de “localizar” la formulación de políticas, a menudo cede el paso a la política electoral nacional, en la que los gobiernos centrales se enfrentan a la presión para formular políticas públicas desde “arriba” y ser decisivos. Su búsqueda de políticas “basadas en evidencia” a menudo revela una falta de evidencia sobre qué intervenciones políticas funcionan y la medida en que se pueden “expandir” con éxito.

Un mal diagnostico por parte de los encargados de la formulación de la política pública y actores influyentes hará que los problemas no se resuelvan

• Si los actores con poder en las políticas públicas hacen la suposición simplista de que un problema es causado por cuestiones que no son vitales para el Estado, darán malos consejos.
• Si los nuevos formuladores realmente piensan que el problema fue la falta de compromiso y la competencia de sus predecesores, comenzarán con las mismas esperanzas sobre el impacto que pueden tener, solo para desencantarse cuando vean la diferencia entre sus objetivos abstractos y los resultados del mundo real.
• La mala explicación del éxito limitado contribuye en gran medida a observar (a) un período inicial de entusiasmo y actividad, reemplazado por (b) desencanto e inactividad, y (c) la repetición de este ciclo.

Agreguemos más detalles a estas explicaciones generales:

1. ¿Qué hace que la prevención sea tan difícil de definir?

Cuando se ve como un eslogan simple, “prevención” parece un objetivo intuitivamente atractivo. Puede generar un consenso entre los partidos políticos, reuniendo grupos de la “izquierda”, buscando reducir las desigualdades, y de la “derecha”, buscando reducir la inactividad económica y el costo de servicios.

Tal consenso es superficial e ilusorio. Al hacer una estrategia detallada, la prevención está abierta a muchas interpretaciones por parte de muchos formuladores de políticas públicas. Imagina los muchos tipos de políticas de prevención y formulación de políticas que podríamos producir:

 

     1. ¿Qué problema tratamos de resolver?

La formulación de políticas públicas de prevención representa una solución heroica a varias crisis: grandes desigualdades, servicios públicos con recursos insuficientes y un gobierno disfuncional.

 

     2. ¿En qué medidas debemos centrarnos?

¿En qué desigualdades debemos concentrarnos principalmente? Riqueza, ocupación y empleo, ingresos, raza, etnia, género, sexualidad, discapacidad, salud mental.

¿De acuerdo a cuál medida de desigualdad? Económica, salud, comportamiento saludable, educación, bienestar, castigo.

     3. ¿En qué solución deberíamos centrarnos?

Para reducir la pobreza y las desigualdades socioeconómicas, mejorar la calidad de vida nacional, reducir los costos de los servicios públicos o aumentar la relación precio-calidad.

     4. ¿Qué “herramientas” o instrumentos de política debemos utilizar?

¿Políticas redistributivas para abordar las causas “estructurales” de pobreza y desigualdad?

O tal vez políticas centradas en el individuo para: (a) aumentar la “resistencia” mental de los usuarios de servicios públicos, (b) obligar o (c) exhortar a las personas a cambiar su comportamiento. 

     5. ¿Cómo se interviene lo antes posible en la vida de las personas?

Prevención primaria. Concentrándose en toda la población para evitar que ocurra un problema invirtiendo de forma temprana o modificando el entorno social o físico. Similar a la vacunación del total de la población.

Prevención secundaria. Enfocándose en los grupos en riesgo para identificar un problema en una etapa temprana con el objetivo de minimizar el daño.

Prevención terciaria. Concentrándose en los grupos afectados para evitar que un problema empeore.

 

     6. ¿Cómo se alcanza la “formulación de políticas públicas basada en evidencia”? 3 modelos ideales (en preparación).

¿Usando ensayos controlados aleatorios y revisión sistemática para identificar las mejores intervenciones?

¿Narrativas para compartir las mejores prácticas de gobernanza?

¿Métodos de “mejora” para experimentar a menor escala y compartir las mejores prácticas?

 

     7. ¿Cómo se relaciona la recopilación de evidencia con la formulación de políticas públicas a largo plazo? 

¿Una estrategia nacional impulsa resultados a largo plazo?

¿El gobierno central produce acuerdos u objetivos para las autoridades locales?

 

8. ¿La formulación de políticas públicas preventivas es una filosofía o un profundo proceso de reforma?

¿Qué tan serios son los gobiernos nacionales (sobre el localismo, los servicios públicos impulsados por los usuarios del servicio y la formulación de políticas integrales u holísticas), cuando los responsables del resultado son políticos electos?

 

9. ¿Cuál es la naturaleza de la intervención del Estado?

Puede ser punitivo o de apoyo. Ver: ¿Cómo harían Lisa Simpson y Monty Burns una política social progresista? [en inglés]

 

2. Tomar “decisiones difíciles”: ¿Qué problemas surgen cuando la política se enfrenta a la formulación de políticas públicas?

 

Cuando los formuladores de políticas se mueven desde un amplia filosofía y lenguaje hacia políticas y prácticas específicas, encuentran una serie de obstáculos, que incluyen:

La escala de la tarea se vuelve abrumadora y no se adapta a los ciclos electorales.

Desarrollar políticas públicas y reformar su formulación lleva tiempo, su efecto puede tardar una generación en verse.

 

Existe competencia por los recursos para la formulación de las políticas públicas, tales como la atención y el dinero.

La prevención es general, a largo plazo y de poca importancia. Compite contra los principales problemas a corto plazo que los políticos se sienten obligados a resolver primero.

La prevención es similar a la inversión de capital sin garantía de retorno sobre la inversión. Las reducciones en los fondos de “lucha contra incendios”, “servicios de primera línea” para solventar las iniciativas de prevención, son difíciles de vender. Los gobiernos invierten en pequeñas acciones, y la inversión es vulnerable cuando se necesita dinero rápidamente para financiar crisis en el servicio público.

 

Los beneficios son difíciles de ver y medir.

Los impactos a corto plazo son difíciles de medir, los impactos a largo plazo son difíciles de atribuir a una sola intervención, y la prevención no necesariamente implica ahorrar dinero (ni proporciona ahorros “canjeables”).

Las políticas reactivas tienen un impacto más visible, como reducir los tiempos de espera en el hospital o aumentar el número de maestros u oficiales de policía.

 

Los problemas son “intratables”.

Llegar a la “causa raíz” de los problemas no es sencillo; los formuladores de políticas públicas a menudo no tienen certeza de la causa de los problemas o el efecto de sus soluciones. Pocos aspectos de la prevención en la política social se asemejan a la prevención de enfermedades, en la que se conocen las causas de muchas enfermedades, así como sus formas de detección y prevención.

 

La gestión del desempeño no conduce a la prevención.

Los sistemas de gestión del desempeño alientan a los administradores del sector público a considerar servicios cuyos objetivos sean medibles a corto plazo, sobre aquellos compartidos con socios de prestación de servicios públicos o referentes al bienestar de sus pobladores.

La gestión del desempeño consiste en establecer prioridades cuando los gobiernos tienen demasiados objetivos que cumplir. Cuando los gobiernos centrales alientan a los órganos de gobierno locales a formar asociaciones a largo plazo para abordar las desigualdades y cumplir los objetivos a corto plazo, lo último es lo primero.

 

Los gobiernos enfrentan grandes dilemas éticos.

Las elecciones políticas coexisten con juicios normativos sobre el papel del Estado y la responsabilidad personal, a menudo socavando acuerdos entre partidos políticos.

 

Un aspecto de la prevención puede debilitar al otro.

Una visión cínica de las iniciativas de prevención es que representan una solución política rápida en lugar de una solución significativa a largo plazo:

• Los gobiernos centrales describen la prevención como la solución a los costos del sector público. A la vez, delegan la responsabilidad de la formulación de políticas públicas y reducen los presupuestos de los organismos públicos subnacionales.
• Luego los organismos públicos de acuerdo a la urgencia priorizan sus responsabilidades legales.

 

Alguien debe rendir cuentas.

Si todos están involucrados en la formulación y elaboración de políticas públicas, no queda claro quién puede será responsable de los resultados. Esto es incompatible con la responsabilidad democrática al estilo de “Westminster” en donde se sabe quién es responsable y, por lo tanto, a quién culpar o reconocerle el buen desempeño.

 

     3. La evidencia no es una “bala mágica”

 

En una serie de pláticas [en inglés], identifico las razones por las cuales la “formulación de políticas públicas basada en evidencia” (EBPM) [en inglés] no describe bien el proceso de la política pública.

En otras publicaciones también sugiero que es más difícil para la evidencia “ganar la batalla” [en inglés] en las extensas áreas de la política de prevención en comparación con campos más específicos, por ejemplo el control del tabaco.

En general, una regla simple sobre EBPM es que nunca hay una panacea que sustituya al juicio. La política se trata de tomar decisiones que beneficien a algunos mientras que otros pierden. Puedes usar la evidencia para ayudar a comprender esas opciones, pero no para producir una solución “técnica”.

Una regla adicional con los problemas “intratables” es que la evidencia no es lo suficientemente buena como para generar claridad sobre la causa del problema. O simplemente encuentras cosas que no quieres saber.

La intervención temprana en las “políticas públicas familiares” parece ser un buen candidato para este último, por tres razones principales:

 

1. Muy pocas intervenciones cumplen con los más altos estándares de evidencia

Hay dos tipos principales de intervenciones relevantes “basadas en evidencia” en este campo [en inglés].

Los primeros son “proyectos de intervención familiar” (FIPs, por sus siglas en inglés). En general, se centran en familias de bajos ingresos a menudo de padres solteros, en riesgo de desalojo y vinculados a comportamientos antisociales. Dichos proyectos proporcionan dos formas de intervención:

• Apoyo intensivo las 24 horas del día, los 7 días de la semana. Los programas incluyen grupos y actividades después de la escuela (para niños) y clases de habilidades (para padres). En algunos casos también consideran tratamiento para las adicciones o la depresión. Dicho tratamiento se lleva a cabo en alojamientos destinados para este fin con reglas estrictas sobre acceso y comportamiento.
• Un modelo de apoyo y capacitación.

 

La evidencia del éxito proviene de la evaluación más un contrafáctico: esta intervención es costosa, pero se cree que habría costado mucho más dinero y esfuerzo si no se hubiese intervenido. En general, no existe un ensayo controlado aleatorio (RCT, por sus siglas en inglés) para establecer la causa de los mejores resultados, o demostrar que esos resultados no habrían sucedido sin esta intervención.

El segundo son proyectos transferidos de otros países (principalmente los Estados Unidos de América. y Australia) en función de su exitosa reputación que se basa en la evidencia de los RCTs. Hay más evidencia cuantitativa de éxito, pero aún es difícil saber si el proyecto puede transferirse de manera efectiva y si su éxito puede replicarse en otro país con impulsores, problemas y servicios políticos muy diferentes.

 

2. La evidencia sobre la “expansión” de la prevención primaria es relativamente débil

 Kenneth Dodge [en inglés] (2009) resume un problema general:

• Hay pocos ejemplos de proyectos efectivos que especialistas llevan a cabo a “a escala”.
• Existen problemas importantes en torno a la “fidelidad” al proyecto original cuando se amplía (incluida la necesidad de supervisar una expansión de profesionales bien capacitados)
• Es difícil predecir el efecto de un programa, que se mostró prometedor cuando se aplicó a una determinada población, a una nueva y diferente.

 

3. La evidencia sobre la intervención temprana secundaria también es débil

 Este punto sobre diferentes poblaciones con diferentes motivaciones se demuestra en un estudio (publicado en 2014) por Stephen Scott y otros [en inglés], acerca de dos intervenciones de Incredible Years para abordar los “síntomas de trastorno de oposición desafiante y los rasgos de personalidad antisocial” en niños de 3 a 7 años (para una discusión más amplia de tales programas, ver Fundamentos para la vida: ¿qué funciona para apoyar la interacción entre padres e hijos en los primeros años? [en inglés], publicado por la Early Intervention Foundation (Fundación de Intervención Temprana)).

Destacan un dilema clásico en la intervención temprana: la evidencia de efectividad solo es clara cuando los niños han sido remitidos clínicamente (“enfoque indicado”), pero no está claro cuando los niños han sido identificados como de alto riesgo utilizando predictores socioeconómicos (“enfoque selectivo”):

 

Un enfoque indicado es más sencillo de administrar, ya que hay menos niños con problemas graves, son más fáciles de identificar y sus padres generalmente están preparados para participar en el tratamiento; sin embargo, los problemas podrían ya estar demasiado arraigados para tratarlos. Por el contrario, un enfoque selectivo se centra en casos menos severos, pero debido a que los problemas están menos establecidos se debe evaluar a poblaciones enteras y algunos casos desarrollarán problemas graves.

 

Para nuestros propósitos, esto podría representar la forma más inconveniente de evidencia sobre intervención temprana: se podría intervenir temprano con respaldo limitado de evidencia que resulte probablemente exitoso o se podría tener una probabilidad mucho mayor de éxito cuando se interviene más tarde, en otras palabras, cuando se está acabando de tiempo para llamarlo ‘intervención temprana’.

Conclusión: Un vago consenso no sustituye la elección política.

Los gobiernos comienzan con la sensación de que han encontrado la solución a muchos problemas, solo para descubrir que tienen que tomar y defender elecciones altamente “políticas”.

Por ejemplo, considera el uso “creativo” de evidencia del gobierno del Reino Unido para hacer una política familiar [en inglés]. En pocas palabras, el gobierno eligió actuar rápido y a la ligera con la evidencia, demonizando a 117,000 familias para proporcionarle cobertura política a una redistribución de recursos hacia proyectos de intervención familiar.

Con justa razón, se podría objetar este estilo de política. Sin embargo, también se tendría que producir una alternativa factible.

Por ejemplo, el Gobierno escocés ha adoptado un enfoque diferente (quizás más cercano a lo que se esperaría en Nueva Zelanda), pero aún necesita producir y defender una narrativa acerca de sus elecciones. El gobierno de Escocia enfrenta casi las mismas limitaciones que el Reino Unido, su auto descripción hacia un “cambio decisivo” hacia la prevención [en inglés], no lo es.

Después de todo, la prevención no es diferente de cualquier otra área de política pública, excepto que ha demostrado ser mucho más complicada y difícil de mantener que la mayoría de las demás. La prevención es parte de un lenguaje excelente pero no una panacea para los problemas de política pública.

 

Otras lecturas:

Prevención [en inglés]

 

Vea también:

¿Qué haces cuando el 20% de la población causa el 80% de sus problemas? Posiblemente nada [en inglés].

Política de intervención temprana, desde “familias con problemas” hasta “personas nombradas”: problemas con la evidencia y encuadre de problemas [en inglés]

 

Traductores

Anette Bonifant Cisneros anette.bonifant@york.ac.uk

Juan Guillermo Vieira jgvieiras@unal.edu.co

La Ciencia Política mejora la comprensión de la formulación de políticas públicas basadas en evidencia. Sin embargo, ¿produce mejores recomendaciones?

Serie: El proceso de las políticas públicas.

Paul Cairney, Profesor de Política y Políticas Públicas en la Universidad de Stirling, Escocia. Enlace a texto original en inglés.

Estoy seguro de que las teorías de las políticas públicas provenientes de la ciencia política mejoran la comprensión de la formulación de políticas públicas basadas en evidencia (EBPM, por sus siglas en inglés). En particular cuando se les compara con teorías provenientes de otras disciplinas tales como las ciencias de la salud o ambientales. En los siguientes párrafos, presento dos mensajes clave: atienda tanto a la ambigüedad como a la incertidumbre y enfóquese en la complejidad, no en la linealidad.

No estoy tan seguro de poder brindar consejos más realistas sobre la forma en que las personas con jornadas laborales de tiempo completo -exceptuando el cabildeo- pueden participar en la formulación de políticas públicas.

Por lo tanto, en esta publicación describo de manera amplia algunas implicaciones generales, pero considere que mi consejo tiene importantes implicaciones conductuales, éticas y de recursos que no siempre podrían ser factibles o atractivas para los científicos que se dedican principalmente a la ciencia.

Dicho lo anterior, contaré una historia interesante acerca de las limitaciones de los estudios EBPM cuando se basan principalmente en las perspectivas de los científicos de la salud y el medio ambiente [en inglés]. Primero describo las expresiones de frustración de algunos científicos ante los políticos:

“Conocemos la evidencia, entonces, ¿por qué los políticos no harán nada al respecto?”

“¿Por qué los políticos solamente seleccionan la “evidencia” que se ajusta a sus agendas personales?”

“¿Política basada en evidencia? Más bien evidencia basada en políticas públicas, ¿estoy en lo cierto amigos? “.

En segundo lugar, señalo algunos problemas y posibles soluciones:

• Un enfoque en mejores suministros de evidencia sólo ayuda a reducir la incertidumbre, no la ambigüedad. No se convencerá a los formuladores de política pública para que actúen simplemente proporcionando más evidencia o reduciendo un informe de 100,000 a 1,000 palabras.
• En vez de quejarse sobre formuladores cínicos o poco científicos, se podría reconocer lo poco realista que es esperar un momento mágico en el cual el formulador de políticas públicas a cargo capte la evidencia y luego ponga en marcha una política radicalmente nueva. Tales esperanzas se basan en el ideal de un proceso de políticas públicas “lineal” con etapas ordenadas para la toma de decisiones.

En pocas palabras, las teorías de las políticas públicas ayudan a mejorar tales discusiones. Dichas teorías identifican las formas de pensar en las políticas públicas [en inglés], tratando de aclarar el modo en que piensan los formuladores y proporcionando información acerca de la forma en que funcionan los procesos de políticas públicas, en lugar del modo en que nos gustaría que funcionasen (en algunas ocasiones refiriéndose a la “medicina basada en evidencia” [en inglés y  PDF]). Este es el primer paso hacia mejores recomendaciones acerca de la manera de adaptarse e influir en ese proceso con evidencia.

Es difícil contar una buena historia sobre lo que se hace con estas ideas nuevas, particularmente al considerar sus implicaciones en la profesión científica.

Comenzaré con dos recomendaciones basadas en ideas provenientes de estudios de políticas públicas:

1. Enfóquese tanto en la ambigüedad como en la incertidumbre

Los formuladores usan dos atajos para convertir un sinfín de información en una decisión manejable.

• “Racionales”: limitando sus opciones (en preparación) y restringiendo la búsqueda de información a fuentes de confianza, de modo tal que dicha tarea se vuelva manejable.
• “Irracionales”: Tomando decisiones rápidas basadas en instintos, intuiciones, emociones, creencias, ideologías y hábitos.

Por lo tanto, la estrategia de producir más evidencia accesible para reducir la incertidumbre científica, solo aborda un atajo. Además, con frecuencia resulta ineficaz, ya que es más probable que los formuladores acepten “evidencia” proveniente de múltiples de fuentes, no únicamente de científicos. Se sabe que no todos leen, entienden, priorizan o aprecian el atractivo de un riguroso artículo académico publicado en alguna revista científica. Por lo tanto, sería sensato el buscar nuevas formas de presentar la información, usando informes breves y utilizando “divulgadores del conocimiento”. Sin embargo, también se deben reconocer los límites de tales procesos cuando la formulación de políticas públicas sigue siendo tan competitiva, sabiendo que los políticos recurren al conocimiento en el que confían (no en ti).

Los promotores de las políticas públicas también necesitan soluciones basadas en la ambigüedad, para reflejar la tendencia de los formuladores a aceptar narrativas simples que refuercen sus prejuicios. Muchas teorías de políticas públicas pueden adaptarse para proporcionar recomendaciones partiendo de:

• Combinar hechos con argumentos emocionales, para provocar sacudidas en la atención de los formuladores de políticas de una imagen de la política hacia otra (Teoría del Equilibrio Interrumpido, en preparación).
• Contar historias que manipulan los sesgos de las personas, reparten elogios y culpas y resaltan el valor moral y político de las soluciones (Marco de las Narrativas de Políticas Públicas, en preparación).
• Producir una solución que sea factible y aproveche el momento cuando los formuladores de políticas tengan la oportunidad de adoptarla (Análisis de Corrientes Múltiples, en preparación).
• Interpretar nueva evidencia a través de los lentes de las creencias preexistentes de los actores dentro de las coaliciones, algunas de las cuales dominan las redes de políticas públicas (Marco de las Coaliciones Promotoras).

2. Enfóquese en la complejidad, no en la linealidad

 Demasiados estudios -por ejemplo- en ciencias de la salud capturan la formulación de políticas públicas refiriéndose a un ciclo simple de etapas bien ordenadas, donde ocurre un solo evento que modifica el destino de la política pública. En este evento, “la evidencia” da forma a una decisión tomada por una persona con autoridad, quien es fácilmente identificable. Por el contrario, los estudios de políticas públicas identifican una formulación desordenada de políticas, la cual ocurre en un entorno volátil que exhibe:

• Una amplia gama de actores (individuales y organizaciones) quienes influencian la política pública en distintos niveles de gobierno.
• Diversas reglas y normas que son acatadas por diferentes niveles y tipos de gobierno.
• Relaciones estrechas entre formuladores y actores influyentes (“redes”).
• Una tendencia hacia ciertas creencias o “paradigmas” en el dominio de la discusión.
• Condiciones cambiantes y eventos que pueden desviar repentinamente la atención de los formuladores de políticas públicas.

Esta visión más amplia cambia el análisis y brinda formas más realistas de adaptarse y trabajar: observando dónde está la acción; qué actores están tomando las decisiones más importantes; las reglas que deben cumplirse ante esos actores; la mejor manera de presentar un argumento adaptándolo a sus creencias específicas; el lenguaje que usan en el establecimiento de criterios relacionados con el significado de una política pública viable; cómo identificar y trabajar con aliados en posiciones privilegiadas con respecto a los formuladores; y cómo utilizar las crisis o los eventos repentinos para atraer la atención de los formuladores.

Hay tres problemas principales con estas recomendaciones:

1. Manipulación es una palabra impopular

Las opciones A y B requieren que seas manipulador. No del tipo “maquiavélico”, sino que se debe estar preparado para proponer mensajes simples diseñados para influir en el debate, aparentando una mayor certeza científica que la que se tiene o estar dispuesto a participar en debates cargados de emociones poco ligados a la evidencia.

Es habitual que los científicos expresen incertidumbre y un deseo de no anticiparse a la evidencia. Sin embargo, se está compitiendo con personas que no tienen esa sensibilidad. No cumplen o inclusive desconocen las reglas de los científicos, además ganarán, aunque sean menos expertos que tú. Mientras retrocedes a producir y verificar “la evidencia”, diversos actores reconocerán que debes tener un impacto inmediato con la información disponible. Mientras el problema gana relevancia, los formuladores sienten que tienen que actuar a pesar de una alta incertidumbre.

Por otro lado, si te conviertes en un defensor de la causa, puedes perder un recurso clave: algunas personas piensan que eres un científico objetivo, dedicado a la verdad. Es una estrategia legítima optar por mantenerse alejado de la formulación de políticas, para conservar una imagen personal y profesional. Es justo si se reconoce que es una elección con probables consecuencias.

Esta fue una elección que enfrentaron los defensores del control del tabaco [en inglés], muchos de los cuales sintieron que tenían que ir más allá de la evidencia para competir con poderosas compañías tabacaleras. Es una elección que enfrentaron organizaciones como Public Health England ante la creencia de muchas personas quienes piensan que los cigarros y los cigarrillos electrónicos son igualmente dañinos. Se enfrentaron ante la elección de manifestar que “se necesita más evidencia” (lo que conlleva a abandonar el debate y quizás refuerza los efectos de un conocimiento público deficiente) o que los cigarrillos electrónicos son un 95% menos dañinos [en inglés] (para influir en el comportamiento mientras reúnen más evidencia). También es una elección que enfrentan los científicos de alimentos que compiten para influir en las políticas sobre alimentos genéticamente modificados [en inglés] con (a) ciertas compañías que protegen sus negocios y (b) grupos que advierten sobre los alimentos Frankenstein.

2. Pareciera un empleo de tiempo completo

 Las opciones C y D requieren una participación en la promoción y defensa de políticas públicas durante años e inclusive décadas, para desarrollar un conocimiento suficiente de las personas involucradas (¿Quién vale la pena conocer? ¿Quiénes son sus aliados? ¿Qué argumentos funcionan con ciertas personas?) y saber cuándo impulsar determinada política pública. No existe un incentivo profesional claro para participar en dicha actividad. Los incentivos académicos están cambiando en países como el Reino Unido, sin embargo, todavía dudo en aconsejar a un colega más joven que busque lograr “impacto” en lugar de publicar otro artículo en una prestigiosa revista científica.

3. Los formuladores de las políticas públicas no siempre actúan de acuerdo a esta recomendación

Los formuladores de políticas reconocerán que toman decisiones dentro de un proceso de políticas públicas impredecible y desordenado y no “lineal”. Muchos podrían incluso aceptar las implicaciones de las teorías de políticas públicas, como la teoría de la complejidad [en inglés], la cual sugiere que los formuladores deberían buscar nuevas formas de actuar cuando reconocen sus limitaciones: usar prueba y error; seguir cambiando las políticas para adaptarse a las nuevas condiciones; delegar y compartir el poder con actores locales capaces de responder en sus jurisdicciones, entre otros.

Sin embargo, este consejo pragmático va en contra de la idea de la responsabilidad democrática al estilo de Westminster, en la que los ministros (secretarios de dependencias de gobierno) siguen siendo responsables ante el Parlamento y ante el público. Bajo este esquema se conoce quién está a cargo, por lo tanto, se sabe a quién culpar.

Frecuentemente los formuladores mantienen simultáneamente dos facetas: la cara pública para competir en las elecciones y mostrar una imagen de control, y la cara menos pública, para negociar con muchos actores y tomar decisiones pragmáticas. Entonces, por ejemplo, tienen un alto potencial para que produzcan “buena política y malas políticas públicas” y no se les debe reprochar automáticamente cuando rechazan la opción de producir “mala política y buenas políticas públicas”. Ya que es probable que se irriten contigo y se vuelvan reacios a seguir tu consejo la próxima vez.

Estas tres consideraciones producen un dilema importante sobre la forma de participar

Imagina una reacción a este consejo bien intencionado: necesitas simplificar la evidencia y manipular a las personas o a los debates cuando participas en discusiones de alto nivel. Sabiendo que las grandes decisiones se llevan a cabo en otro lugar tendrás que influir en diferentes personas con diferentes argumentos más adelante. Averiguar quién influye mejor puede llevarte años y para entonces podría ser demasiado tarde.

De repente, el consejo original: producir informes breves, emplear divulgadores del conocimiento, participar en talleres académicos y profesionales, parece bastante atractivo.

Así que puede tomar más tiempo el producir consejos viables basados en las implicaciones de las teorías de las políticas públicas. Mientras tanto, al menos esta discusión debería ayudar a aclarar por qué hay una brecha entre la evidencia científica y la formulación de políticas. Así como a generar algunos consejos pragmáticos: hazlo bien o no lo hagas; si te involucras poco a poco en el proceso de las políticas públicas espera poca recompensa. Además de que la influencia en la política requiere una inversión que muchos científicos pueden no estar dispuestos o no ser capaces de financiar (y muchas inversiones no valdrán la pena).

Vea también:

Este post es uno de muchos acerca de EBPM. La lista completa (en inglés) se encuentra aquí: https://paulcairney.wordpress.com/ebpm/

Traductores

Anette Bonifant Cisneros anette.bonifant@york.ac.uk

Enrique García Tejeda enriquegarciatejeda@gmail.com

 

Formulación de Políticas Públicas Basadas en Evidencia

Serie: El proceso de las políticas públicas.

Paul Cairney, Profesor de Política y Políticas Públicas en la Universidad de Stirling, Escocia. Enlace a texto original en inglés.

 

El término ‘Formulación de Políticas Públicas Basadas en Evidencia’ (en inglés Evidence Based Policymaking) es ampliamente usado y aceptado en los medios de comunicación y en las redes sociales. A menudo, este concepto representa un ideal que los gobiernos no logran alcanzar. Un alegato frecuente es que los formuladores de políticas públicas ignoran, no entienden o no actúan de acuerdo con la evidencia correcta.

Sin embargo, si observas los estudios de políticas públicas, tiendes a encontrar discusiones altamente críticas acerca del concepto, además de comentarios acerca de la ingenuidad de las personas si éstas creen que la formulación de políticas basadas en evidencia es una posibilidad (EBPM, por sus siglas en inglés). Algo de ello simplemente tiene que ver con la falta de claridad sobre lo que EBPM significa. Otro tanto con el argumento de que en los estudios de políticas públicas la gente no entiende el proceso de las políticas cuando demandan el uso de EBPM. De lo anterior se desprenden 2 argumentos comunes en los estudios de políticas públicas:

1. EBPM es un modelo ideal, útil únicamente para describir lo que no sucede y lo que no puede suceder

EBPM debería tratarse de la misma manera que el modelo ideal del “formulador racional de políticas públicas”. Al identificar los límites de la racionalidad comprensiva (también conocida como absoluta o sinóptica), exploramos las implicaciones de la “racionalidad limitada”. Por ejemplo, al afirmar que los formuladores de políticas públicas no tienen la capacidad de recopilar y analizar toda la información, identificamos las heurísticas y los atajos que ellos utilizan para recopilar la información que pueden. Esto puede revelar sesgos hacia ciertas fuentes de información (que pueden ser más importantes que la naturaleza de la evidencia misma). Al afirmar que los formuladores de política sólo pueden prestar atención a una pequeña fracción de los problemas de los que son responsables, identificamos qué asuntos son colocados como prioridad en la agenda pública y cuáles son ignorados. Nuevamente, hay mucho más en este proceso que la naturaleza de la evidencia: se trata de la manera en que los defensores “encuadran” los problemas y cómo estos problemas son entendidos por los formuladores de políticas, quiénes son considerados responsables de resolverlos.

2. Los científicos usan evidencia para destacar problemas públicos, pero no para promover cambios en las políticas

La literatura sobre política públicas contiene teorías y estudios que usan la ciencia de la formulación de las políticas públicas para explicar cómo dicha formulación funciona. Por ejemplo, los estudios de “equilibrio interrumpido” usan la racionalidad limitada para identificar largos periodos de estabilidad y continuidad en la formulación de las políticas, las cuales son interrumpidas por profundas e importantes ráfagas de inestabilidad y cambio. En algunos casos, los formuladores ignoran algunas pruebas durante años, luego, abruptamente, prestan una atención desproporcionada a la misma evidencia. Esto puede derivar de la sustitución de algunos formuladores de políticas por otros (por ejemplo, después de las elecciones) o de un suceso que capte la atención el cual los impulsa a desviar su atención desde otros lugares. Además, los estudios de difusión de políticas públicas utilizan la racionalidad limitada para identificar la emulación de políticas en ausencia de aprendizaje; el traslado de una política pública por parte de un gobierno que podría no saber mucho sobre por qué dicha política tuvo éxito en otro lugar. En tales casos, una política puede introducirse tanto por su reputación como por la evidencia de su éxito transferible. En otros estudios, como en el “marco de las coaliciones promotoras”, identificamos una batalla de ideas, en la cual diferentes grupos buscan reunir e interpretar evidencia de maneras muy diferentes. EBPM trata sobre la interpretación dominante del mundo, los principales eventos y las consecuencias de políticas públicas hasta ahora.

En cada caso, el primer punto en general es que los responsables de las políticas públicas tienen que tomar decisiones importantes en momentos de incertidumbre (falta de información), ambigüedad (incertidumbre sobre la manera de entender un problema y su solución), y conflicto (sobre la forma de interpretar la información y extraer conclusiones). Sin embargo, lo hacen recurriendo a atajos. Por ejemplo, usan la información de fuentes en las que confían y adaptan esa información a las creencias que ya tienen. El segundo punto, es que, incluso en los sistemas “Westminster”, hay muchos responsables involucrados en las políticas públicas. Podemos comenzar con la identificación simple de un único formulador completamente racional en el centro del proceso de políticas públicas. Sin embargo, terminaríamos identificando una imagen complicada en la cual muchos actores (en distintos niveles o tipos de gobierno), influyen en la forma en que se presentan las pruebas y se formulan las políticas.

En este contexto, una simple petición para que el gobierno haga algo con “la evidencia” puede parecer algo ingenuo. Tal apelación a la evidencia relacionada con un problema en particular está incompleta sin una apelación previa a la evidencia en el proceso de las políticas públicas. En lugar de lamentar la falta de EBPM, necesitamos una mejor comprensión de los límites de la EBPM para informar la forma en que conceptualizamos la relación entre la información y las políticas públicas. Esto es tan importante para el científico que busca influir en la elaboración de políticas públicas como lo es para el científico que formula las políticas. El primero debería identificar la manera en que funciona el proceso de política y tratar de influir en el sobre esa base (no en la manera que nos gustaría que fuera). La comprensión de solo un aspecto de EBPM es el rechazo de EBPM.

Vea también:

Este post es uno de muchos acerca de EBPM. La lista completa (en inglés) se encuentra aquí:

https://paulcairney.wordpress.com/ebpm/

Formulación de Políticas Basadas en Evidencia” y el Estudio de las Políticas Públicas

Un “cambio decisivo hacia la prevención”: ¿Cómo convertimos una idea en una política basada en evidencia?  (en preparación)

Traductores

Anette Bonifant Cisneros anette.bonifant@york.ac.uk

Enrique García Tejeda enriquegarciatejeda@gmail.com

“Formulación de Políticas Públicas Basada en Evidencia” y el Estudio de las Políticas Públicas

Serie: El proceso de las políticas públicas.

Paul Cairney, Profesor de Política y Políticas Públicas en la Universidad de Stirling, Escocia. Enlace a texto original en inglés.

Esta publicación acompaña una clase de 40 minutos (disponible para descarga en inglés), la cual considera “la formulación de políticas públicas basada en evidencia” (EBPM, por sus siglas en inglés) a través de la lente de las teorías de las políticas públicas. La teoría es importante porque provee un lenguaje con el cual entender la EBPM como parte de una discusión más amplia en torno al proceso de las políticas públicas, mientras que la lente de EBPM nos permite pensar en la aplicación de conceptos y teorías en el “mundo real”.

Para dicho fin, haré hincapié en tres puntos importantes:

1. Las definiciones y la claridad son importantes. La “Formulación de políticas públicas basada en evidencia”, “políticas basadas en evidencia” y frases relacionadas como “evidencia basada en políticas” son usadas increíblemente a la ligera en los debates públicos. Un enfoque centrado en preguntas básicas de los estudios de políticas públicas, tales como ¿Qué es una política y cómo podemos medir el cambio de políticas públicas?, nos ayuda a aclarar los problemas, a rechazar debates superficiales sobre “políticas públicas basadas en evidencia frente evidencia basada en políticas públicas” y, en algunos casos, a identificar los supuestos muy diferentes que las personas hacen sobre la forma en que funciona y debería funcionar la formulación de políticas públicas.
2. Los modelos realistas son importantes. Discutir acerca de EBPM nos ayuda a identificar las principales fallas en los modelos simples de formulación de políticas públicas, como es el caso del “ciclo de la política pública”. Analizaré las ideas que se obtienen al considerar cómo los expertos en políticas describen las implicaciones de la “racionalidad limitada” y la complejidad de la formulación de políticas.
3. Las estrategias realistas son importantes. Existe una amplia discusión académica sobre la necesidad de superar las “barreras” entre la evidencia y la política pública. A menudo esto es sin teoría y produce recomendaciones ingenuas sobre las formas de mejorar el suministro de información y de capacitar a los encargados de formulación de políticas públicas para comprender la evidencia. Identifico dos estrategias más útiles (pero potencialmente polémicas): ser manipulador y aprender dónde está la “acción”.

Las definiciones y la claridad son importantes, así que ¿Qué es la “formulación de políticas públicas basada en evidencia”?

¿Qué es la política pública? Es muy difícil decir que es la política pública y  medir cuánto ha cambiado (en preparación). Yo utilizo la definición práctica (en preparación) , “la suma total de la acción del gobierno, desde señales de intención hasta los resultados finales”, para resaltar cualidades importantes: (a) es difícil combinar lo que la gente dice que hará y lo que realmente hace: (b) el resultado de la política pública puede ser muy diferente de la intención original: (c) la política pública se realiza de manera rutinaria a través de la cooperación entre formuladores de política pública electos y no electos, así como con actores que no tienen un papel formal en el proceso; (d) la formulación de la política pública también se trata del poder de no hacer algo.

Además es importante identificar los diversos componentes o instrumentos de política que constituyen las políticas públicas, incluyendo: el nivel de gasto; el uso de incentivos económicos o sanciones; leyes y regulaciones; el uso de acuerdos voluntarios y códigos de conducta; la provisión de servicios públicos; campañas educativas; financiamiento para estudios científicos o para causas especificas; cambio organizacional; y el nivel de recursos o métodos dedicados a la implementación de políticas públicas (Cairney 2012, p. 26).

En este contexto, estamos tratando de capturar un proceso en el cual los actores elaboran y proporcionan “políticas públicas” de forma continua, no precisamente identificar un evento fragmentado, el cual brinda una oportunidad única de utilizar una pieza de evidencia científica para que los responsables de la formulación de las políticas generen una respuesta puntual.

¿Quiénes son los formuladores de políticas públicas? La definición intuitiva es “personas quienes hacen políticas públicas”, sin embargo, hay dos distinciones importantes: (1) entre participantes electos y no electos, ya que personas tales como los funcionarios públicos también toman decisiones importantes; (2) entre personas y organizaciones, donde estas últimas se utilizan como una abreviatura para referirse a un grupo de personas tomando decisiones en conjunto. Hay líneas divisorias difusas entre las personas que hacen e influyen en las políticas públicas. Términos como “comunidad de política pública” sugieren que las decisiones de política son tomadas por varias personas con responsabilidad formal, pero influencia informal. Por lo tanto, debemos clarificar lo que queremos decir con “formuladores de política pública” cuando identificamos la manera en que usan la evidencia.

¿Qué es evidencia? Podemos definir evidencia como un argumento respaldado por información. La evidencia científica hace referencia a información producida de una manera particular. Algunos describen “científico” en términos generales, para referirse a la información recopilada sistemáticamente utilizando métodos reconocidos, mientras que otros se refieren a una jerarquía especifica entre métodos científicos, donde en la parte superior se encuentran los Ensayos Controlados Aleatorios (RCTs, por sus siglas en inglés) y la revisión sistemática de los RCTs. Este es un tema crucial:

Los encargados de la formulación de políticas públicas buscarán muchos tipos de información que muchos científicos no considerarían como “evidencia”.

Esta discusión ayuda a identificar dos temas clave potencialmente confusos cuando la gente discute acerca de EBPM:

1. Cuando describes “política pública basada en evidencia” y la EBPM necesitas aclarar cuál es la política y quien la está elaborando. No se trata únicamente de algunos políticos haciendo declaraciones.
2. Cuando describes “evidencia” tienes que aclarar que constituye dicha evidencia y como se vería una política reactiva “basada en evidencia”. Este punto está frecuentemente en el centro de discusiones infructuosas sobre “evidencia basada en políticas públicas”, el cual parece describir casi una docena de presuntos errores por parte de los formuladores (en preparación) de política pública ((refiriendose a ignorar la evidencia, usar tipos incorrectos o producir una respuesta desproporcionada).

Los modelos realistas son importantes, entonces, ¿Qué tiene de malo el ciclo de la política pública?

Una forma tradicional de entender la formulación de la política pública en el “mundo real” es compararla con un modelo ideal: ¿Qué sucede cuando no se cumplen las condiciones ideales? Hacemos esto en particular con el “ciclo de la política pública” y la “racionalidad comprensiva” (más información en inglés).

Entonces, considera este modelo ideal modificado de EBPM:

• Hay un grupo clave de formuladores de políticas públicas en el “centro”, que elabora políticas de “arriba hacia abajo”, dividiendo su tarea en etapas claramente definidas y ordenadas;
• Los científicos están en una posición privilegiada para ayudar a los responsables de la política pública a tomar buenas decisiones al acercarlos lo más posible al ideal de “racionalidad comprensiva”, en el cual tengan la mejor información disponible para informar todas las opciones y consecuencias.

Hasta ahora, todo parece bien (aunque podrías detenerte a considerar quién está mejor posicionado para proporcionar evidencia y quién, -o qué métodos de recopilación de evidencia-, deberían ser privilegiados o excluidos (en preparación), pero ¿qué sucede cuando nos alejamos del modelo ideal? Aquí hay dos ideas de un documento publicado por Cairney, Oliver, and Wellstead (2016)

Lecciones de la teoría de políticas públicas: 1. Identificar entornos de formulación de políticas con múltiples niveles.

Primero, la formulación de políticas tiene lugar en un entorno de políticas menos ordenado y predecible, que exhibe:

• Una amplia gama de actores (individuos y organizaciones) que influyen en la política pública en diversos niveles de gobierno.
• Una proliferación de reglas y normas que son seguidas por diferentes niveles o tipos de gobierno.
• Relaciones estrechas (“redes”) entre formuladores de políticas y actores poderosos.
• Una tendencia hacia ciertas creencias o “paradigmas” que dominan una discusión.
• Condiciones cambiantes en la política pública y eventos que pueden atraer la atención de los formuladores de políticas en el corto plazo.

Un enfoque en este panorama más amplio desvía nuestra atención del uso de evidencia científica por un grupo electo de élite de formuladores de políticas en lo alto, hacia el uso de evidencia por un amplio rango de actores con influencia en el proceso multinivel de políticas públicas.

También muestra a los científicos y profesionales que están compitiendo con muchos otros actores para presentar evidencia de una manera particular para asegurarse la atención de los formuladores de política. El apoyo a soluciones particulares varía según la organización que tome la iniciativa y el modo en que ésta comprenda el problema.

Algunas redes son estrechamente unidas y son de difícil acceso porque las burocracias tienen procedimientos operativos que favorecen determinadas fuentes de evidencia y a algunos participantes sobre otros. Además, hay un lenguaje que indica qué formas de pensar se encuentran ampliamente usadas y aceptadas lo cual toma tiempo aprender. Las creencias bien establecidas proporcionan el contexto para la formulación de políticas públicas: la nueva evidencia sobre la efectividad de una solución debe ir acompañada de un cambio de atención y una persuasión exitosa. En algunos casos, las “crisis” sociales o económicas pueden provocar un cambio abrupto de atención de un tema a otro, y algunas formas de evidencia se pueden utilizar para alentar ese cambio. En este contexto, diversos estudios de practicantes analizan, por ejemplo, la decisión del gobierno central en un determinado momento en el tiempo, en vez de un proceso a largo plazo. Superar las barreras para influir en esa pequeña parte del proceso no proporcionará una solución general.

Lecciones de la teoría de políticas públicas: 2. Los formuladores de políticas usan dos “atajos” para tomar decisiones

¿Cómo manejan los encargados de formular políticas su “racionalidad limitada”? Emplean dos tipos de atajos: “racionales”, persiguiendo objetivos claros y priorizando ciertas clases y fuentes de información, e “irracionales”, recurriendo a las emociones, sentimientos viscerales, creencias profundamente establecidas, hábitos y lo familiar para tomar decisiones rápidamente. En consecuencia, las teorías de políticas públicas están centradas en los vínculos entre evidencia, persuasión y “encuadre” (en el contexto amplio de que una discusión tiende a ser dominada por ciertas creencias).

El “encuadre” (o Framing, en inglés) se refiere a las formas en que entendemos, visualizamos y categorizamos los problemas. Los problemas son multifacéticos, pero la racionalidad limitada acota la atención de los formuladores de políticas públicas, y los actores compiten para destacar una imagen a expensas de otras. El resultado de este proceso determina quién está involucrado (por ejemplo, definir un tema como técnico limita la participación de actores considerando mayormente a aquellos que son expertos), quién es responsable de la política, cuánta atención prestan y qué tipo de solución favorecen. Por ejemplo, es más probable el control del tabaco cuando los formuladores de políticas lo ven principalmente como una epidemia de salud pública, en lugar de un bien económico, mientras que la política de “fracking” depende de su imagen principal como auge del petróleo o como un desastre ambiental (en inglés analizo aquí ambos ejemplos).

La evidencia científica juega un papel en este proceso, pero no debemos exagerar la capacidad de los científicos para salirse con la suya respecto a la evidencia. Más bien, las teorías de políticas públicas señalan las estrategias que los practicantes de políticas tendrían que adoptar para aumentar su demanda de evidencia:

• Combinar hechos con argumentos emocionales, para provocar sacudidas en la atención de los formuladores de políticas de una imagen de la política hacia otra (Teoría del Equilibrio Interrumpido, en preparación).
• Crear narrativas simples fáciles de entender, ayuda a manipular los sesgos de las personas, reparten elogios y culpas y resaltan el valor moral y político de las soluciones (Marco de las Narrativas de Políticas Públicas, en preparación).
• Interpretar nueva evidencia a través de los lentes de las creencias preexistentes de los actores dentro de las coaliciones, algunas de las cuales dominan las redes de políticas públicas (Marco de las Coaliciones Promotoras).
• Producir una solución que sea factible y aprovechar el momento cuando los formuladores de políticas tengan la oportunidad de adoptarla (Análisis de Corrientes Múltiples, en preparación).

Además, el impacto de una estrategia de encuadre puede no ser inmediato, incluso si pareciera tener éxito. La evidencia científica puede provocar una sacudida de atención a un problema de política pública, lo que provocará un cambio de opinión en un lugar o la participación de nuevos actores de otros lugares. Sin embargo, por ejemplo, puede tomar años producir apoyo para una solución de política pública “basada en evidencia”, de acuerdo con su viabilidad técnica y política (¿funcionará según lo previsto y los formuladores de políticas tendrán la motivación y la oportunidad de seleccionarla?).

Esta discusión ayuda a identificar dos puntos clave de posible confusión cuando las personas discuten el ciclo de la política pública y la racionalidad comprensiva:

1. Estos conceptos están ahí para ayudarnos a entender lo que no sucede. ¿Cuáles son las implicaciones de los límites de estos modelos en el mundo real?
2. No te ayudan a dar buenos consejos a las personas que intentan influir en el proceso de las políticas públicas. Siempre es relevante enfocarse en las “etapas” de formulación de políticas públicas y mejorar la “racionalidad” cuando se asesora a los encargados de la formulación. No obstante, por muy poco realistas que sean estos modelos, aún querrías recopilar la máxima información y pasar por un proceso de etapas. Lo anterior es muy diferente de (a) brindar asesoría sobre cómo influir en el proceso, o (b) evaluar los pros y los contras de un sistema político con referencia a los modelos ideales.

Las estrategias realistas son importantes, entonces, ¿hasta dónde se debería llegar para superar las “barreras” entre la evidencia y la política pública?

No puedes descartar en EBPM la política. Aun cuando la selección de la evidencia es política (¿la evidencia debería ser científica? y ¿qué cuenta cómo evidencia científica?).

Además, los proveedores de evidencia científica enfrentan grandes dilemas cuando buscan maximizar el “impacto” de su investigación. Equipado con este conocimiento del proceso de políticas públicas, ¿cómo deberías buscar comprometerte e influir en las decisiones tomadas dentro del proceso?

Si estas interesado en la discusión final, mira este breve video y la siguiente publicación del blog: La ciencia política mejora nuestro entendimiento de la formulación de políticas públicas basada en evidencia, ¿pero produce mejores consejos? (en preparación).

Vea también:

Este post es uno de muchos acerca de EBPM. La lista completa (en inglés) se encuentra aquí:

https://paulcairney.wordpress.com/ebpm/

Para cerrar la brecha entre evidencia y política pública: reducir tanto la ambigüedad como la incertidumbre (en preparación)

Traductores

Anette Bonifant Cisneros  anette.bonifant@york.ac.uk

Enrique García Tejeda enriquegarciatejeda@gmail.com

Cuatro obstáculos para la Formulación de Políticas Públicas Basada en Evidencia (EBPM)

Serie: El proceso de las políticas públicas.

Paul Cairney, Profesor de Política y Políticas Públicas en la Universidad de Stirling, Escocia. Enlace a texto original en inglés.

1. Incluso si existe “la evidencia”, ésta no te dice qué hacer.

• A veces hay evidencia clara ante la existencia de un problema, pero no de su solución.
• La evidencia puede advertirnos que algo es efectivo, pero no indica si es adecuado.
• Los científicos pueden exagerar el consenso científico cuando se convierten en defensores.
• Los científicos a menudo discrepan sobre lo que están haciendo, cómo deberían hacerlo y cómo la ciencia debería contribuir a la política pública.
• Estos problemas se exacerban cuando: los problemas traspasan áreas de políticas públicas tradicionales y límites disciplinarios, la base de evidencia es irregular y la evidencia proviene de otras áreas, de una manera poco familiar o poco organizada.

 

2. La demanda de evidencia no coincide con la oferta

• Los gobiernos podrían financiar investigaciones para buscar una “panacea” o información definitiva para eliminar la necesidad de la elección política.
• Las investigaciones a menudo se centran en pocos aspectos medibles de las intervenciones, sin embargo, los formuladores de políticas públicas consideran problemas complejos.
• En contraste con los científicos y especialistas, los formuladores de políticas públicas prestan atención o entienden la evidencia de distinta manera.
• La demanda de información puede ser impredecible.
• Buscan muchas fuentes de información: científicas, prácticas, de opinión.
• A menudo tienen que tomar decisiones rápidamente y bajo incertidumbre.
• Utilizan la investigación selectivamente: para reforzar su opinión, legitimar sus acciones y demostrar que están actuando.
• Las personas que proporcionan evidencia desean un impacto instantáneo, pero el efecto puede ser más sutil, inclusive podría llevar años o décadas.

3. Las personas toman decisiones en un complejo sistema de formulación de políticas públicas, en el que el papel de la evidencia suele no ser claro

• El proceso de la política pública contiene muchos actores y toma tiempo entender cómo funciona el sistema.
• Los científicos compiten con diferentes actores (mejor informados del proceso de política pública) para asegurar ser escuchados por los formuladores de políticas públicas y presentar evidencia de una manera particular.
• El apoyo para brindar soluciones basadas en evidencia varía según el departamento o la unidad que toma la iniciativa y la manera que entiende el problema.
• Las burocracias y los organismos públicos tienen procedimientos operativos que favorecen algunas fuentes de evidencia en particular y a algunos participantes por encima otros.
• Las creencias establecidas proporcionan el contexto para considerar una nueva evidencia.
• La atención a la evidencia puede fluctuar de manera impredecible después de los cambios en el entorno de la política pública.

4. La formulación de políticas públicas basada en evidencia no es lo mismo que una buena formulación de políticas públicas

• Reducir la brecha entre la evidencia y la política pública significa centralizar el poder en manos de un pequeño número de formuladores y garantizar que la evidencia científica sea su única fuente de conocimiento.
• Los gobiernos pueden buscar legítimamente formas alternativas de “buena” formulación de políticas públicas basándose en consultas y generando un cierto consenso con la sociedad, practicantes y usuarios.

Dotados de este conocimiento, como científicos podemos elegir cómo adaptarnos a dichas circunstancias, por ejemplo: identificando el lugar de la acción; aprendiendo sobre las propiedades de los sistemas de formulación de políticas públicas, las reglas del juego y cómo encuadrar la evidencia para que se ajuste a las agendas de políticas públicas; formar coaliciones con otros actores influyentes; y, participar en el proceso de políticas públicas el tiempo suficiente para explotar las ventanas de oportunidad.

Vea también:

Este post es uno de muchos acerca de EBPM. La lista completa (en inglés) se encuentra aquí:

https://paulcairney.wordpress.com/ebpm/

 

¿Cómo la teoría de las políticas públicas podría tener un impacto en la formulación de políticas públicas? (en preparación)

Un “cambio decisivo hacia la prevención”: ¿Cómo convertimos una idea en una política basada en evidencia? (en inglés)

Para más publicaciones acerca de la teoría de políticas públicas discutidas con sus argumentos originales, ver

https://paulcairney.wordpress.com/espanol/

o en inglés

https://paulcairney.wordpress.com/1000-words/

 

Traductores

Anette Bonifant Cisneros  anette.bonifant@york.ac.uk

Enrique García Tejeda enriquegarciatejeda@gmail.com