“Formulación de Políticas Públicas Basada en Evidencia” y el Estudio de las Políticas Públicas

Serie: El proceso de las políticas públicas.

Paul Cairney, Profesor de Política y Políticas Públicas en la Universidad de Stirling, Escocia. Enlace a texto original en inglés.

Esta publicación acompaña una clase de 40 minutos (disponible para descarga en inglés), la cual considera “la formulación de políticas públicas basada en evidencia” (EBPM, por sus siglas en inglés) a través de la lente de las teorías de las políticas públicas. La teoría es importante porque provee un lenguaje con el cual entender la EBPM como parte de una discusión más amplia en torno al proceso de las políticas públicas, mientras que la lente de EBPM nos permite pensar en la aplicación de conceptos y teorías en el “mundo real”.

Para dicho fin, haré hincapié en tres puntos importantes:

  1. Las definiciones y la claridad son importantes. La “Formulación de políticas públicas basada en evidencia”, “políticas basadas en evidencia” y frases relacionadas como “evidencia basada en políticas” son usadas increíblemente a la ligera en los debates públicos. Un enfoque centrado en preguntas básicas de los estudios de políticas públicas, tales como ¿Qué es una política y cómo podemos medir el cambio de políticas públicas?, nos ayuda a aclarar los problemas, a rechazar debates superficiales sobre “políticas públicas basadas en evidencia frente evidencia basada en políticas públicas” y, en algunos casos, a identificar los supuestos muy diferentes que las personas hacen sobre la forma en que funciona y debería funcionar la formulación de políticas públicas.
  2. Los modelos realistas son importantes. Discutir acerca de EBPM nos ayuda a identificar las principales fallas en los modelos simples de formulación de políticas públicas, como es el caso del “ciclo de la política pública”. Analizaré las ideas que se obtienen al considerar cómo los expertos en políticas describen las implicaciones de la “racionalidad limitada” y la complejidad de la formulación de políticas.
  3. Las estrategias realistas son importantes. Existe una amplia discusión académica sobre la necesidad de superar las “barreras” entre la evidencia y la política pública. A menudo esto es sin teoría y produce recomendaciones ingenuas sobre las formas de mejorar el suministro de información y de capacitar a los encargados de formulación de políticas públicas para comprender la evidencia. Identifico dos estrategias más útiles (pero potencialmente polémicas): ser manipulador y aprender dónde está la “acción”.

Las definiciones y la claridad son importantes, así que ¿Qué es la “formulación de políticas públicas basada en evidencia”?

¿Qué es la política pública? Es muy difícil decir que es la política pública y  medir cuánto ha cambiado (en preparación). Yo utilizo la definición práctica (en preparación) , “la suma total de la acción del gobierno, desde señales de intención hasta los resultados finales”, para resaltar cualidades importantes: (a) es difícil combinar lo que la gente dice que hará y lo que realmente hace: (b) el resultado de la política pública puede ser muy diferente de la intención original: (c) la política pública se realiza de manera rutinaria a través de la cooperación entre formuladores de política pública electos y no electos, así como con actores que no tienen un papel formal en el proceso; (d) la formulación de la política pública también se trata del poder de no hacer algo.

Además es importante identificar los diversos componentes o instrumentos de política que constituyen las políticas públicas, incluyendo: el nivel de gasto; el uso de incentivos económicos o sanciones; leyes y regulaciones; el uso de acuerdos voluntarios y códigos de conducta; la provisión de servicios públicos; campañas educativas; financiamiento para estudios científicos o para causas especificas; cambio organizacional; y el nivel de recursos o métodos dedicados a la implementación de políticas públicas (Cairney 2012, p. 26).

En este contexto, estamos tratando de capturar un proceso en el cual los actores elaboran y proporcionan “políticas públicas” de forma continua, no precisamente identificar un evento fragmentado, el cual brinda una oportunidad única de utilizar una pieza de evidencia científica para que los responsables de la formulación de las políticas generen una respuesta puntual.

¿Quiénes son los formuladores de políticas públicas? La definición intuitiva es “personas quienes hacen políticas públicas”, sin embargo, hay dos distinciones importantes: (1) entre participantes electos y no electos, ya que personas tales como los funcionarios públicos también toman decisiones importantes; (2) entre personas y organizaciones, donde estas últimas se utilizan como una abreviatura para referirse a un grupo de personas tomando decisiones en conjunto. Hay líneas divisorias difusas entre las personas que hacen e influyen en las políticas públicas. Términos como “comunidad de política pública” sugieren que las decisiones de política son tomadas por varias personas con responsabilidad formal, pero influencia informal. Por lo tanto, debemos clarificar lo que queremos decir con “formuladores de política pública” cuando identificamos la manera en que usan la evidencia.

¿Qué es evidencia? Podemos definir evidencia como un argumento respaldado por información. La evidencia científica hace referencia a información producida de una manera particular. Algunos describen “científico” en términos generales, para referirse a la información recopilada sistemáticamente utilizando métodos reconocidos, mientras que otros se refieren a una jerarquía especifica entre métodos científicos, donde en la parte superior se encuentran los Ensayos Controlados Aleatorios (RCTs, por sus siglas en inglés) y la revisión sistemática de los RCTs. Este es un tema crucial:

Los encargados de la formulación de políticas públicas buscarán muchos tipos de información que muchos científicos no considerarían como “evidencia”.

Esta discusión ayuda a identificar dos temas clave potencialmente confusos cuando la gente discute acerca de EBPM:

  1. Cuando describes “política pública basada en evidencia” y la EBPM necesitas aclarar cuál es la política y quien la está elaborando. No se trata únicamente de algunos políticos haciendo declaraciones.
  2. Cuando describes “evidencia” tienes que aclarar que constituye dicha evidencia y como se vería una política reactiva “basada en evidencia”. Este punto está frecuentemente en el centro de discusiones infructuosas sobre “evidencia basada en políticas públicas”, el cual parece describir casi una docena de presuntos errores por parte de los formuladores (en preparación) de política pública ((refiriendose a ignorar la evidencia, usar tipos incorrectos o producir una respuesta desproporcionada).

Los modelos realistas son importantes, entonces, ¿Qué tiene de malo el ciclo de la política pública?

Una forma tradicional de entender la formulación de la política pública en el “mundo real” es compararla con un modelo ideal: ¿Qué sucede cuando no se cumplen las condiciones ideales? Hacemos esto en particular con el “ciclo de la política pública” y la “racionalidad comprensiva” (más información en inglés).

Entonces, considera este modelo ideal modificado de EBPM:

  • Hay un grupo clave de formuladores de políticas públicas en el “centro”, que elabora políticas de “arriba hacia abajo”, dividiendo su tarea en etapas claramente definidas y ordenadas;
  • Los científicos están en una posición privilegiada para ayudar a los responsables de la política pública a tomar buenas decisiones al acercarlos lo más posible al ideal de “racionalidad comprensiva”, en el cual tengan la mejor información disponible para informar todas las opciones y consecuencias.

Hasta ahora, todo parece bien (aunque podrías detenerte a considerar quién está mejor posicionado para proporcionar evidencia y quién, -o qué métodos de recopilación de evidencia-, deberían ser privilegiados o excluidos (en preparación), pero ¿qué sucede cuando nos alejamos del modelo ideal? Aquí hay dos ideas de un documento publicado por Cairney, Oliver, and Wellstead (2016)

Lecciones de la teoría de políticas públicas: 1. Identificar entornos de formulación de políticas con múltiples niveles.

Primero, la formulación de políticas tiene lugar en un entorno de políticas menos ordenado y predecible, que exhibe:

  • Una amplia gama de actores (individuos y organizaciones) que influyen en la política pública en diversos niveles de gobierno.
  • Una proliferación de reglas y normas que son seguidas por diferentes niveles o tipos de gobierno.
  • Relaciones estrechas (“redes”) entre formuladores de políticas y actores poderosos.
  • Una tendencia hacia ciertas creencias o “paradigmas” que dominan una discusión.
  • Condiciones cambiantes en la política pública y eventos que pueden atraer la atención de los formuladores de políticas en el corto plazo.

Un enfoque en este panorama más amplio desvía nuestra atención del uso de evidencia científica por un grupo electo de élite de formuladores de políticas en lo alto, hacia el uso de evidencia por un amplio rango de actores con influencia en el proceso multinivel de políticas públicas.

También muestra a los científicos y profesionales que están compitiendo con muchos otros actores para presentar evidencia de una manera particular para asegurarse la atención de los formuladores de política. El apoyo a soluciones particulares varía según la organización que tome la iniciativa y el modo en que ésta comprenda el problema.

Algunas redes son estrechamente unidas y son de difícil acceso porque las burocracias tienen procedimientos operativos que favorecen determinadas fuentes de evidencia y a algunos participantes sobre otros. Además, hay un lenguaje que indica qué formas de pensar se encuentran ampliamente usadas y aceptadas lo cual toma tiempo aprender. Las creencias bien establecidas proporcionan el contexto para la formulación de políticas públicas: la nueva evidencia sobre la efectividad de una solución debe ir acompañada de un cambio de atención y una persuasión exitosa. En algunos casos, las “crisis” sociales o económicas pueden provocar un cambio abrupto de atención de un tema a otro, y algunas formas de evidencia se pueden utilizar para alentar ese cambio. En este contexto, diversos estudios de practicantes analizan, por ejemplo, la decisión del gobierno central en un determinado momento en el tiempo, en vez de un proceso a largo plazo. Superar las barreras para influir en esa pequeña parte del proceso no proporcionará una solución general.

Lecciones de la teoría de políticas públicas: 2. Los formuladores de políticas usan dos “atajos” para tomar decisiones

¿Cómo manejan los encargados de formular políticas su “racionalidad limitada”? Emplean dos tipos de atajos: “racionales”, persiguiendo objetivos claros y priorizando ciertas clases y fuentes de información, e “irracionales”, recurriendo a las emociones, sentimientos viscerales, creencias profundamente establecidas, hábitos y lo familiar para tomar decisiones rápidamente. En consecuencia, las teorías de políticas públicas están centradas en los vínculos entre evidencia, persuasión y “encuadre” (en el contexto amplio de que una discusión tiende a ser dominada por ciertas creencias).

El “encuadre” (o Framing, en inglés) se refiere a las formas en que entendemos, visualizamos y categorizamos los problemas. Los problemas son multifacéticos, pero la racionalidad limitada acota la atención de los formuladores de políticas públicas, y los actores compiten para destacar una imagen a expensas de otras. El resultado de este proceso determina quién está involucrado (por ejemplo, definir un tema como técnico limita la participación de actores considerando mayormente a aquellos que son expertos), quién es responsable de la política, cuánta atención prestan y qué tipo de solución favorecen. Por ejemplo, es más probable el control del tabaco cuando los formuladores de políticas lo ven principalmente como una epidemia de salud pública, en lugar de un bien económico, mientras que la política de “fracking” depende de su imagen principal como auge del petróleo o como un desastre ambiental (en inglés analizo aquí ambos ejemplos).

La evidencia científica juega un papel en este proceso, pero no debemos exagerar la capacidad de los científicos para salirse con la suya respecto a la evidencia. Más bien, las teorías de políticas públicas señalan las estrategias que los practicantes de políticas tendrían que adoptar para aumentar su demanda de evidencia:

  • Combinar hechos con argumentos emocionales, para provocar sacudidas en la atención de los formuladores de políticas de una imagen de la política hacia otra (Teoría del Equilibrio Interrumpido, en preparación).
  • Crear narrativas simples fáciles de entender, ayuda a manipular los sesgos de las personas, reparten elogios y culpas y resaltan el valor moral y político de las soluciones (Marco de las Narrativas de Políticas Públicas, en preparación).
  • Interpretar nueva evidencia a través de los lentes de las creencias preexistentes de los actores dentro de las coaliciones, algunas de las cuales dominan las redes de políticas públicas (Marco de las Coaliciones Promotoras).
  • Producir una solución que sea factible y aprovechar el momento cuando los formuladores de políticas tengan la oportunidad de adoptarla (Análisis de Corrientes Múltiples, en preparación).

Además, el impacto de una estrategia de encuadre puede no ser inmediato, incluso si pareciera tener éxito. La evidencia científica puede provocar una sacudida de atención a un problema de política pública, lo que provocará un cambio de opinión en un lugar o la participación de nuevos actores de otros lugares. Sin embargo, por ejemplo, puede tomar años producir apoyo para una solución de política pública “basada en evidencia”, de acuerdo con su viabilidad técnica y política (¿funcionará según lo previsto y los formuladores de políticas tendrán la motivación y la oportunidad de seleccionarla?).

Esta discusión ayuda a identificar dos puntos clave de posible confusión cuando las personas discuten el ciclo de la política pública y la racionalidad comprensiva:

  1. Estos conceptos están ahí para ayudarnos a entender lo que no sucede. ¿Cuáles son las implicaciones de los límites de estos modelos en el mundo real?
  2. No te ayudan a dar buenos consejos a las personas que intentan influir en el proceso de las políticas públicas. Siempre es relevante enfocarse en las “etapas” de formulación de políticas públicas y mejorar la “racionalidad” cuando se asesora a los encargados de la formulación. No obstante, por muy poco realistas que sean estos modelos, aún querrías recopilar la máxima información y pasar por un proceso de etapas. Lo anterior es muy diferente de (a) brindar asesoría sobre cómo influir en el proceso, o (b) evaluar los pros y los contras de un sistema político con referencia a los modelos ideales.

Las estrategias realistas son importantes, entonces, ¿hasta dónde se debería llegar para superar las “barreras” entre la evidencia y la política pública?

No puedes descartar en EBPM la política. Aun cuando la selección de la evidencia es política (¿la evidencia debería ser científica? y ¿qué cuenta cómo evidencia científica?).

Además, los proveedores de evidencia científica enfrentan grandes dilemas cuando buscan maximizar el “impacto” de su investigación. Equipado con este conocimiento del proceso de políticas públicas, ¿cómo deberías buscar comprometerte e influir en las decisiones tomadas dentro del proceso?

Si estas interesado en la discusión final, mira este breve video y la siguiente publicación del blog: La ciencia política mejora nuestro entendimiento de la formulación de políticas públicas basada en evidencia, ¿pero produce mejores consejos? (en preparación).

Vea también:

Este post es uno de muchos acerca de EBPM. La lista completa (en inglés) se encuentra aquí:

https://paulcairney.wordpress.com/ebpm/

Para cerrar la brecha entre evidencia y política pública: reducir tanto la ambigüedad como la incertidumbre (en preparación)

Traductores

Anette Bonifant Cisneros  anette.bonifant@york.ac.uk

Enrique García Tejeda enriquegarciatejeda@gmail.com

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Filed under Evidence Based Policymaking (EBPM), Políticas Públicas

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