Category Archives: Evidence Based Policymaking (EBPM)

Policy Analysis in 750 words: Linda Tuhiwai Smith (2012) Decolonizing Methodologies

Please see the  Policy Analysis in 750 words series overview before reading the summary. The reference to 750 words is increasingly misleading.

Linda Tuhiwai Smith (2012) Decolonizing Methodologies 2nd edition (London: Zed Books)

 ‘Whose research is it? Who owns it? Whose interests does it serve? Who will benefit from it? Who has designed its questions and framed its cope? Who will carry it out? Who will write it up? How will its results be disseminated?’ (Smith, 2012: 10; see also 174-7)

Many texts in this series highlight the politics of policy analysis, but few (such as Bacchi) identify the politics of the research that underpins policy analysis.

You can find some discussion of these issues in the brief section on ‘co-production’, in wider studies of co-produced research and policy, and ‘evidence based policymaking’, and in posts on power and knowledge and feminist institutionalism. However, the implications rarely feed into standard policy analysis texts. This omission is important, because the production of knowledge – and the exercise of power to define whose knowledge counts – is as political as it gets.

Smith (2012) demonstrates this point initially by identifying multiple, often hidden, aspects of politics and power that relate to ‘research’ and ‘indigenous peoples’:

 

  1. The term ‘indigenous peoples’ is contested, and its meaning-in-use can range from
  • positive self-identification, to highlight common international experiences and struggles for self-determination but distinctive traditions; other terms include ‘First Nations’ in Canada or, in New Zealand, ‘Maori’ as opposed to ‘Pakeha’ (the colonizing population) (2012: 6)
  • negative external-identification, including – in some cases – equating ‘indigenous’ (or similar terms) with ‘dirtiness, savagery, rebellion and, since 9/11, terrorism’ (2012: xi-xii).

 

  1. From the perspective of ‘the colonized’, “the term ‘research’ is inextricably linked to European imperialism and colonialism” (2012: 1; 21-6). Western research practices (and the European ‘Enlightenment’) reflect and reinforce political practices associated with colonial rule (2012: 2; 23).

To the colonized, the ways in which academic research has been implicated in the throes of imperialism remains a painful memory’ (2012: back cover).

“The word itself, ‘research’, is probably one of the dirtiest words in the indigenous world’s vocabulary” (2012: xi).

 

  1. People in indigenous communities describe researchers who exploit ‘their culture, their knowledge, their resources’ (and, in some cases, their bodies) to bolster their own income, career or profession (2012: xi; 91-4; 102-7), in the context of a long history of subjugation and slavery that makes such practices possible (2012: 21-6; 28-9; 176-7), and “justified as being for ‘the good of mankind’” (2012: 26).

 

 

  1. Western researchers think – hubristically – that they can produce a general understanding of the practices and cultures of indigenous peoples (e.g. using anthropological methods). Instead, they produce – irresponsibly or maliciously – negative and often dehumanizing images that feed into policies ‘employed to deny the validity of indigenous peoples’ claim to existence’ and solve the ‘indigenous problem’ (2012: 1; 8-9; 26-9; 62-5; 71-2; 81-91; 94-6).

For example, research contributes to a tendency for governments to

  • highlight, within indigenous communities, indicators of inequality (in relation to factors such as health, education, crime, and family life), and relate it to
  • indigenous cultures and low intelligence, rather than
  • the ways in which colonial legacy and current policy contributes to poverty and marginalisation (2012: 4; 12; compare with Social Construction and Policy Design).

 

  1. Western researchers’ views on how to produce high-quality scientific evidence lead them to ‘see indigenous peoples, their values and practices as political hindrances that get in the way of good research’ (2012: xi; 66-71; compare with ‘hierarchy of evidence’). Similarly, the combination of a state’s formal laws and unwritten rules and assumptions can serve to dismiss indigenous community knowledge as not meeting evidential standards (2012: 44-9).

 

  1. Many indigenous researchers need to negotiate the practices and expectations of different groups, such as if they are portrayed as:
  • ‘insiders’ in relation to an indigenous community (and, for example, expected by that community to recognise the problems with Western research traditions)
  • ‘outsiders’, by (a) an indigenous community in relation to their ‘Western education’ (2012: 5), or (b) by a colonizing state commissioning insider research
  • less technically proficient or less likely to maintain confidentiality than a ‘non-indigenous researcher’ (2012: 12)

Can policy analysis be informed by a new research agenda?

In that context, Smith (2012: xiii; 111-25) outlines a new agenda built on the recognition that research is political and connected explicitly to political and policy aims (2012: xiii; compare with Feminism, Postcolonialism, and Critical Policy Studies)

At its heart is a commitment to indigenous community ‘self-determination’, ‘survival’, ‘recovery’, and ‘development’, aided by processes such as social movement mobilization and decolonization (2012: 121). This agenda informs the meaning of ethical conduct, signalling that research:

  • serves explicit political goals and requires researchers to reflect on their role as activists in an emancipatory project, in contrast to the disingenuous argument that science or scientists are objective (2012: 138-42; 166-77; 187-8; 193-5; 198-215; 217-26)
  • is not ‘something done only by white researchers to indigenous peoples’ (2012: 122),
  • is not framed so narrowly, in relation to specific methods or training, that it excludes (by definition) most indigenous researchers, community involvement in research design, and methods such as storytelling (2012: 127-38; 141; for examples of methods, see 144-63; 170-1)
  • requires distinctive methods and practices to produce knowledge, reinforced by mutual support during the nurturing of such practices
  • requires a code of respectful conduct that extends ‘beyond issues of individual consent and confidentiality’) (2012: 124; 179-81).

Wider context: informing the ‘steps’ to policy analysis

This project informs directly the ‘steps’ to policy analysis described in Bardach, Weimer and Vining, and Mintrom, including:

Problem definition

Mintrom describes the moral and practical value of engaging with stakeholders to help frame policy problems and design solutions (as part of a similarly-worded aim to transform and improve the world).

However, Smith (2012: 228-32; 13) describes such a profound gulf, in the framing of problems, that cannot be bridged simply via consultation or half-hearted ‘co-production’ exercises.

For example, if a government policy analyst relates poor health to individual and cultural factors in indigenous communities, and people in those communities relate it to colonization, land confiscation, minimal self-determination, and an excessive focus on individuals, what could we realistically expect from set-piece government-led stakeholder analyses built on research that has already set the policy agenda (compare with Bacchi)?

Rather, Smith (2012: 15-16) describes the need, within research practices, for continuous awareness of, and respect for, a community’s ‘cultural protocols, values and behaviours’ as part of ‘an ethical and respectful approach’. Indeed, the latter could have mutual benefits which underpin the long-term development of trust: a community may feel less marginalised by the analysis-to-policy process, and future analysts may be viewed with less suspicion.

Even so, a more respectful policy process is not the same as accepting that some communities may benefit more from writing about their own experiences than contributing to someone else’s story. Writing about the past, present, and future is an exercise of power to provide a dominant perspective with which to represent people and problems (2012: 29-41; 52-9)

Analysing and comparing solutions

Imagine a cost-benefit analysis designed to identify the most efficient outcomes by translating all of the predicted impacts on people into a single unit of analysis (such as a dollar amount, or quality-adjusted-life-years). Assumptions include that we can: (a) assign the same value to a notionally similar experience, and (b) produce winners from policy and compensate losers.

Yet, this calculation hinges on the power to decide how we should understand such experiences and place relative values on outcomes, and to take a calculation of their value to one population and generalise it to others. Smith’s analysis suggests that such processes will not produce outcomes that we can describe honestly as societal improvements. Rather, they feed into a choice to produce winners from policy and fail to compensate losers in an adequate or appropriate manner.

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Policy Analysis in 750 words: Michael Mintrom (2012) Contemporary Policy Analysis

Please see the Policy Analysis in 750 words series overview before reading the summary. This summary is not 750 words. I can only apologise.

Michael Mintrom (2012) Contemporary Policy Analysis (Oxford University Press)

Mintrom (2012: xxii; 17) describes policy analysis as ‘an enterprise primarily motivated by the desire to generate high quality information to support high-quality decisions’ and stop policymakers ‘from making ill-considered choices’ (2012: 17). It is about giving issues more ‘serious attention and deep thought’ than busy policymakers, rather than simply ‘an exercise in the application of techniques’ to serve clients (2012: 20; xxii).

It begins with six ‘Key Steps in Policy Analysis’ (2012: 3-5):

  1. ‘Engage in problem definition’

Problem definition influences the types of solutions that will be discussed (although, in some cases, solutions chase problems).

Define the nature and size of a policy problem, and the role of government in solving it (from maximal to minimal), while engaging with many stakeholders with different views (2012: 3; 58-60).

This task involves a juggling act. First, analysts should engage with their audience to work out what they need and when (2012 : 81). However, second, they should (a) develop ‘critical abilities’, (b) ask themselves ‘why they have been presented in specific ways, what their sources might be, and why they have arisen at this time’, and (c) present ‘alternative scenarios’ (2012: 22; 20; 27).

  1. ‘Propose alternative responses to the problem’

Governments use policy instruments – such as to influence markets, tax or subsidize activity, regulate behaviour, provide services (directly, or via commissioning or partnership), or provide information – as part of a coherent strategy or collection of uncoordinated measures (2012: 30-41). In that context, try to:

  • Generate knowledge about how governments have addressed comparable problems (including, the choice to not intervene if an industry self-regulates).
  • Identify the cause of a previous policy’s impact and if it would have the same effect now (2012: 21).
  • If minimal comparable information is available, consider wider issues from which to learn (2012: 76-7; e.g. alcohol policy based on tobacco).

Consider the wider:

 

  1. ‘Choose criteria for evaluating each alternative policy response’

There are no natural criteria, but ‘effectiveness, efficiency, fairness, and administrative efficiency’ are common (2012: 21). ‘Effective institutions’ have a marked impact on social and economic life and provide political stability (2012: 49). Governments can promote ‘efficient’ policies by (a) producing the largest number of winners and (b) compensating losers (2012: 51-2; see Weimer and Vining on Kaldor-Hicks). They can prioritise environmental ‘sustainability’ to mitigate climate change, the protection of human rights and ‘human flourishing’, and/or a fair allocation of resources (2012: 52-7).

  1. ‘Project the outcomes of pursuing each policy alternative’

Estimate the costs of a new policy, in comparison with current policy, and in relation to factors such as (a) overall savings to society, and/or (b) benefits to certain populations (any policy will benefit some social groups more than others). Mintrom (2012: 21) emphasises ‘prior knowledge and experience’ and ‘synthesizing’ work by others alongside techniques such as cost-benefit analyses.

  1. ‘Identify and analyse trade-offs among alternatives’

Use your criteria and projections to compare each alternative in relation to their likely costs and benefits.

  1. ‘Report findings and make an argument for the most appropriate response’

Mintrom (2012: 5) describes a range of advisory roles.

(a) Client-oriented advisors identify the beliefs of policymakers and anticipate the options worth researching (although they should not simply tell clients what they want to hear – 2012: 22). They may only have the time to answer a client’s question quickly and on their own. Or, they need to create and manage a team project (2012: 63-76).

(b) Other actors, ‘who want to change the world’, research options that are often not politically feasible in the short term but are too important to ignore (such as gender mainstreaming or action to address climate change).

In either case, the format of a written report – executive summary, contents, background, analytical strategy, analysis and findings (perhaps including a table comparing goals and trade-offs between alternatives), discussion, recommendation, conclusion, annex – may be similar (2012: 82-6).

Wider context: the changing role of policy analysts

Mintrom (2012: 5-7) describes a narrative – often attributed to Radin – of the changing nature of policy analysis, comparing:

  1. (a) a small group of policy advisors, (b) with a privileged place in government, (c) giving allegedly technical advice, using economic techniques such as cost-benefit analysis.
  2. (a) a much larger profession, (b) spread across – and outside of – government (including external consultants), and (c) engaging more explicitly in the politics of policy analysis and advice.

It reflects wider changes in government, (a) from the ‘clubby’ days to a much more competitive environment debating a larger number and wider range of policy issues, subject to (b) factors such as globalisation that change the task/ context of policy analysis.

If so, any advice on how to do policy analysis has to be flexible, to incorporate the greater diversity of actors and the sense that complex policymaking systems require flexible skills and practices rather than standardised techniques and outputs.

The ethics of policy analysis

In that context, Mintrom (2012: 95-108) emphasises the enduring role for ethical policy analysis, which can relate to:

  1. ‘Universal’ principles such as fairness, compassion, and respect
  2. Specific principles to project the analyst’s integrity, competence, responsibility, respectfulness, and concern for others
  3. Professional practices, such as to
  • engage with many stakeholders in problem definition (to reflect a diversity of knowledge and views)
  • present a range of feasible solutions, making clear their distributional effects on target populations, opportunity costs (what policies/ outcomes would not be funded if this were), and impact on those who implement policy
  • be honest about (a) the method of calculation, and (b) uncertainty, when projecting outcomes
  • clarify the trade-offs between alternatives (don’t stack-up the evidence for one)
  • maximise effective information sharing, rather than exploiting the limited attention of your audience (compare with Riker).
  1. New analytical strategies (2012: 114-15; 246-84)
  1. the extent to which social groups are already ‘systematically disadvantaged’,
  2. the causes (such as racism and sexism) of – and potential solutions to – these outcomes, to make sure
  3. that new policies reduce or do not perpetuate disadvantages, even when
  4. politicians may gain electorally from scapegoating target populations and/ or
  5. there are major obstacles to transformative policy change.

Therefore, while Mintrom’s (2012: 3-5; 116) ‘Key Steps in Policy Analysis’ are comparable to Bardach and Weimer and Vining, his emphasis is often closer to Bacchi’s.

The entrepreneurial policy analyst

Mintrom (2012: 307-13) ends with a discussion of the intersection between policy entrepreneurship and analysis, highlighting the benefits of ‘positive thinking’, creativity, deliberation, and leadership. He expands on these ideas further in So you want to be a policy entrepreneur?

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Policy Analysis in 750 words: William Riker (1986) The Art of Political Manipulation

Please see the Policy Analysis in 750 words series overview before reading the summary.

William H. Riker (1986) The Art of Political Manipulation (New Haven: Yale University Press)

Most texts in this series describe the politics of policy analysis, in which your aim is to communicate with a client to help them get what they want, subject to professional standards and ethics (Smith, Bardach, and Weimer and Vining).

Such texts suggest that the evidence will not speak for itself, and that your framing of information could make a big difference between success and failure. However, they tend to dance around the question of how to exercise power to maximise your success.

The consequence may be some bland Aristotle-style advice, in which you should seek to be a persuasive narrator by combining:

  • Pathos. The appeal to an audience’s emotions to maximise interest in a problem.
  • Logos. The concise presentation of information and logic to make a persuasive case.
  • Ethos. The credibility of the presenter, based on their experience and expertise.

Studies of narrative suggest that these techniques have some impact. Narrators tap into their audience’s emotions and beliefs, make a problem seem ‘concrete’ and urgent, and romanticise a heroic figure or cause. However, their success depends heavily on the context, and stories tend to be most influential of the audiences predisposed to accept them.

If so, a key option is to exploit a tendency for people to possess many contradictory beliefs, which suggests that (a) they could support many different goals or policy solutions, and (b) their support may relate strongly to the context and rules that determine the order and manner in which they make choices.

In other words, you may not be able to ‘change their minds’, but you can encourage them to pay more attention to, and place more value on, one belief (or one way to understand a policy problem) at the expense of another. This strategy could make the difference between belief and action.

Riker (1986: ix) uses the term ‘heresthetic’ to describe ‘structuring the world so you can win’. People ‘win politically because they have set up the situation in such a way that other people will want to join them’. Examples include:

  1. Designing the order in which people make choices, because many policy preferences are ‘intransitive’: if A is preferred to B and B to C, A is not necessarily preferred to C.
  2. Exploiting the ways in which people deal with ‘bounded rationality’ (the limits to their ability to process information to make choices).

For example, what if people are ‘cognitive misers’, seeking to process information efficiently rather than comprehensively? What if they combine cognition and emotion to make choices efficiently? Riker highlights the potential value of some combination of the following strategies:

  1. Make your preferred problem framing or solution as easy to understand as possible.
  2. Make other problems/ solutions difficult to process, such as by presenting them in the abstract and providing excessive detail.
  3. Emphasize the high cognitive cost to the examination of all other options.
  4. Experiment with choice-rule options that consolidate the vote for your preferred option while splitting the vote of others.
  5. Design the comparison of a small number of options to make sure that yours is the most competitive.
  6. Design the framing of choice (for example, is a vote primarily about the substantial issue or confidence in its proponents?).
  7. Design the selection of criteria to evaluate options.
  8. Design a series of votes, in sequence, to allow you to trade votes with others.
  9. Conspire to make sure that the proponent of your preferred choice is seen as heroic (and the proponent of another choice as of flawed character and intellect).
  10. Ensure that people make or vote for choices quickly, to ward off the possibility of further analysis and risk of losing control of the design of choice.
  11. Make sure that you engage in these strategies without being detected or punished.

The point of this discussion is not to recommend that policy analysts become Machiavellian manipulators, fixing their eye on the prize, and doing anything to win.

Rather, it is to highlight the wider agenda setting context that you face when presenting evidence, values, and options.

It is a truism in policy studies that the evidence does not speak for itself. Instead, people engage in effective communication and persuasion to assign meaning to the evidence.

Similarly, it would be a mistake to expect success primarily from a well written and argued policy analysis document. Rather, much of its fate depends on who is exploiting the procedures and rules that influence how people make choices.

See also:

Evidence-based policymaking: political strategies for scientists living in the real world

Three habits of successful policy entrepreneurs

Evidence-informed policymaking: context is everything

Please note: some of this text comes from Box 4.3 in Understanding Public Policy 2nd ed

box 4.3 Riker topbox 4.3 Riker bottom

 

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Policy Analysis (usually) in 750 words: David Weimer and Adrian Vining (2017) Policy Analysis

Please see the Policy Analysis in 750 words series overview before reading the summary.

Please note that this book is the longest in the series (almost 500 pages), so a 750 word summary would have been too heroic.

David Weimer and Adrian Vining (2017) Policy Analysis: Concepts and Practice 6th Edition (Routledge)

Weimer and Vining (2017: 23-8; 342-75) describe policy analysis in seven steps:

  1. ‘Write to Your Client’

Having a client such as an elected policymaker (or governmental or nongovernmental organization) requires you to: address the question they ask, by their chosen deadline, in a clear and concise way that they can understand (and communicate to others) quickly (2017: 23; 370-4).

Their sample documents are 18 pages, including an executive summary and summary table.

  1. ‘Understand the Policy Problem’

First, ‘diagnose the undesirable condition’, such as by

  • placing your client’s initial ‘diagnosis’ in a wider perspective (e.g. what is the role of the state, and what is its capacity to intervene?), and
  • providing relevant data (usually while recognising that you are not an expert in the policy problem).

Second, frame it as ‘a market or government failure (or maybe both)’, to

  • show how individual or collective choices produce inefficient allocations of resources and poor outcomes (2017: 59-201 and 398-434 provides a primer on economics), and
  • identify the ways in which people have addressed comparable problems in other policy areas (2017: 24).
  1. ‘Be Explicit About Values’ (and goals)

Identify the values that you seek to prioritise, such as ‘efficiency’, ‘equity’, and ‘human dignity’.

Treat values as self-evident goals. They exist alongside the ‘instrumental goals’ – such as ‘sustainable public finance or political feasibility’ – necessary to generate support for policy solutions.

‘Operationalise’ those goals to help identify the likely consequences of different choices.

For example, define efficiency in relation to (a) the number of outputs per input and/or (b) a measurable or predictable gain in outcomes, such as ‘quality-adjusted life years’ in a population (2017: 25-6).

Weimer and Vining describe two analyses of efficiency at length:

  • Cost Benefit Analysis (CBA) to (a) identify the most efficient outcomes by (b) translating all of the predicted impacts of an alternative into a single unit of analysis (such as a dollar amount), on the assumption (c) that we can produce winners from policy and compensate losers (see Kaldor-Hicks) (2017: 352-5 and 398-434).
  • Public Agency Strategic Analysis (PASA) to identify ways in which public organisations can change to provide more benefits (such as ‘public value’) with the same resources (2017: 435-50).
  1. ‘Specify Concrete Policy Alternatives’

Explain potential solutions in sufficient detail to predict the costs and benefits of each ‘alternative’ (including current policy).

Compare specific and well-worked alternatives, such as from ‘academic policy researchers’ or ‘advocacy organizations’.

Identify the potential to adopt and tailor more generic policy instruments (see 2017: 205-58 on the role of taxes, expenditure, regulation, staffing, and information-sharing; and compare with Hood and Margetts).

Engage in ‘borrowing’ proposals or models from credible sources, and ‘tinkering’ (using only the relevant elements of a proposal) to make sure they are relevant to your problem (2017: 26-7; 359).

  1. ‘Predict and Value Impacts’

Ideally, you would have the time and resources to (a) produce new research and/or (b) ‘conduct a meta-analysis’ of relevant evaluations to (c) provide ‘confident assessments of impacts’ and ‘engage in highly touted evidence-based policy making’ (see EBPM).

However, ‘short deadlines’ and limited access to ‘directly relevant data’ prompt you to patch together existing research that does not answer your question directly (see 2017: 327-39; 409-11).

Consequently, ‘your predictions of the impacts of a unique policy alternative must necessarily be guided by logic and theory, rather than systematic empirical evidence’ (2017: 27) and ‘we must balance sometimes inconsistent evidence to reach conclusions about appropriate assertions’ (2017: 328).

  1. ‘Consider the Trade-Offs’

It is almost inevitable that, if you compare multiple feasible alternatives, each one will fulfil certain goals more than others.

Producing, and discussing with your clients, a summary table allows you make value-based choices about trade-offs – such as between the most equitable or efficient choice – in the context of a need to manage costs and predict political feasibility (2017: 28; 356-8).

  1. ‘Make a Recommendation’

‘Unless your client asks you not to do so, you should explicitly recommend one policy’ (2017: 28).

Even so, your analysis of alternatives is useful to (a) show your work (to emphasise the value of policy analysis), and (b) anticipate a change in circumstances (that affects the likely impact of each choice) or the choice by your client to draw different conclusions.

Policy analysis in a wider context: comparisons with other texts

  1. Policy analysis requires flexibility and humility

As with Smith (and Bardach), note how flexible this advice must be, to reflect factors such as:

  • the (unpredictable) effect that different clients and contexts have on your task
  • the pressure on your limited time and resources
  • the ambiguity of broad goals such as equity and human dignity
  • a tendency of your clients to (a) not know, or (b) choose not to reveal their goals before you complete your analysis of possible policy solutions (2017: 347-9; compare with Lindblom)
  • the need to balance many factors – (a) answering your client’s question with confidence, (b) describing levels of uncertainty and ambiguity, and (c) recognising the benefit of humility – to establish your reputation as a provider of credible and reliable analysis (2017: 341; 363; 373; 453).
  1. Policy analysis as art and craft as well as science

While some proponents of EBPM may identify the need for highly specialist scientific research proficiency, Weimer and Vining (2017: 30; 34-40) describe:

  • the need to supplement a ‘solid grounding’ in economics and statistics with political awareness (the ‘art and craft of policy analysis’), and
  • the ‘development of a professional mind-set’ rather than perfecting ‘technical skills’ (see the policy analysis profession described by Radin).

This approach requires some knowledge of policy theories (see 1000 and 500) to appreciate the importance of factors such as networks, institutions, beliefs and motivation, framing, lurches of attention, and windows of opportunity to act (compare with ‘how far should you go?’).

Indeed, pp259-323 has useful discussions of (a) strategies including ‘co-optation’, ‘compromise’, ‘rhetoric’, Riker’s ‘heresthetics’, (b) the role of narrative in ‘writing implementation scenarios’, and (c) the complexity of mixing many policy interventions.

  1. Normative and ethical requirements for policy analysis

Bacchi’s primary focus is to ask fundamental questions about what you are doing and why, and to challenge problem definitions that punish powerless populations.

In comparison, Weimer and Vining emphasise the client orientation which limits your time, freedom, and perhaps inclination to challenge so strongly.

Still, this normative role is part of an ethical duty to:

  • balance a ‘responsibility to client’ with ‘analytical integrity’ and ‘adherence to one’s personal conception of the good society’, and challenge the client if they undermine professional values (2017: 43-50)
  • reflect on the extent to which a policy analyst should seek to be an ‘Objective Technician’, ‘Client’s Advocate’ or ‘Issue Advocate’ (2017: 44; compare with Pielke and Jasanoff)
  • recognise the highly political nature of seemingly technical processes such as cost-benefit-analysis (see 2017: 403-6 on ‘Whose Costs and Benefits Count’), and
  • encourage politicians to put ‘aside their narrow personal and political interests for the greater good’ (2017: 454).

 

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Prevenir es mejor que curar, entonces, ¿por qué no hacemos más?

Serie: El proceso de las políticas públicas.

Paul Cairney, Profesor de Política y Políticas Públicas en la Universidad de Stirling, Escocia. Enlace a texto original en inglés.

Esta publicación proporciona una amplia cantidad de antecedentes de mi plática en la Escuela de Gobierno de Australia y Nueva Zelanda (ANZSOG, por sus siglas en inglés), la cual se titula “Prevenir es mejor que curar, entonces, ¿por qué no hacemos más?” [en inglés] Si lo lees todo, es una lectura larga. Si no, es una lectura corta antes de la lectura larga. Aquí está la descripción de la plática:

“¿Te suena familiar? Comienza una nueva administración en el gobierno, la cual promete cambiar el equilibrio en las políticas sociales y de salud, – de costosos remedios y atención de alta dependencia o complejidad, a prevención e intervención temprana-. Se comprometen a una mejor formulación de políticas públicas; y dicen que la entrega de políticas y programas se hará de forma coordinada, delegando responsabilidades a nivel local y enfocándose en resultados a largo plazo en lugar de soluciones a corto plazo; y que garantizarán que la política se base en evidencia. Y luego todo se vuelve demasiado difícil y el ciclo comienza nuevamente, dejando a su paso algunos especialistas exhaustos y desilusionados. ¿Por qué sucede esto repetidamente, en diferentes países y con gobiernos de diferentes doctrinas, incluso con la mejor voluntad del mundo?

  • De acuerdo con la pregunta verás que no estoy sugiriendo que todas las políticas públicas de prevención o intervención temprana fallen. Por el contrario, utilizo teorías de políticas públicas para proporcionar una explicación general de la brecha significativa entre las expectativas (realistas) expresadas en las estrategias de prevención y los resultados reales. Luego se puede discutir sobre cómo disminuir esa brecha.
  • También verás la frase “incluso con la mejor voluntad del mundo”, que considero clave para esta plática. Nadie necesita que yo ensaye las formas comunes y generalmente vagas de explicar las políticas de prevención fallidas, incluida la “intratabilidad” [en inglés] de los problemas de políticas públicas o la “patología” [en inglés] de las mismas. Más bien, demuestro que tales políticas públicas pueden “fracasar” incluso cuando existe un acuerdo franco y amplio entre las partes sobre la necesidad de pasar del diseño de políticas reactivas a más preventivas. También sugiero que la explicación general del fracaso (baja “voluntad política”) a menudo es perjudicial para posibilidades de éxito en el futuro.
  • Comencemos por definir la política pública de prevención y la formulación de políticas públicas.

Cuando los gobiernos se involucran en la “prevención”, buscan:

  1. Reformar las políticas públicas

La política pública de prevención es realmente un conjunto de políticas diseñadas para intervenir lo antes posible en la vida de las personas para mejorar su bienestar y reducir las desigualdades o la demanda de servicios agudos. El objetivo es pasar de los servicios públicos reactivos a los preventivos, interviniendo de manera temprana en la vida de las personas para abordar una amplia gama de problemas de largo alcance, incluidos el crimen y el comportamiento antisocial, la mala salud y los comportamientos no saludables, el bajo nivel educativo, el desempleo y la baja empleabilidad, antes de que se vuelvan demasiado severos.

  1. Reformar la formulación de la política pública

La formulación de políticas públicas preventivas describe las formas en que los gobiernos reforman sus prácticas para apoyar las políticas de prevención, incluido el compromiso de:

  • “Unir” a departamentos y servicios gubernamentales para resolver “problemas intratables” que trascienden áreas.
  • Producir objetivos a largo plazo para obtener mayores resultados a través de otorgar mayor responsabilidad en el diseño del servicio a los organismos públicos locales, las partes interesadas, las “comunidades” y los usuarios del servicio
  • Reducir los objetivos a corto plazo en favor de resultados a largo plazo.
  1. Asegurar que la política pública es “basada en evidencia”

Tres razones generales por las cuales las políticas públicas de “prevención” nunca parecen tener éxito.

  1. Los formuladores de política pública no saben el significado de la prevención

Expresan un compromiso con la prevención antes de definirla completamente. Cuando comienzan a dar sentido a la prevención, descubren lo difícil que es perseguirla y las elecciones controvertidas que esto implica (ver también incertidumbre versus ambigüedad)

  1. Se involucran en un sistema de formulación de políticas públicas que es demasiado complejo para controlarse

Intentan compartir la responsabilidad entre varios actores y coordinan acciones para direccionar los resultados de las políticas públicas. Sin embargo, no poseen la capacidad de diseñar dichas relaciones y controlar los resultados de las políticas públicas.

Sin embargo, también deben demostrarle al electorado que tienen el control y descubrir lo difícil que es localizar y centralizar las políticas públicas.

  1. No pueden y no quieren producir la “formulación de la política pública basada en evidencia”

Los formuladores buscan atajos cognitivos (y sus equivalentes organizacionales) para recopilar suficiente información para tomar decisiones “suficientemente buenas”. Cuando buscan evidencia sobre la prevención, descubren que es irregular, poco concluyente y a menudo contraria a sus creencias, y no una “bala mágica” para ayudar a justificar las elecciones.

A lo largo de este proceso, su compromiso con la política pública de prevención puede ser sincero, pero no se materializa. No articulan completamente lo que significa prevención ni aprecian la dimensión de dicha tarea. Cuando intentan ofrecer estrategias de prevención, se enfrentan a varios problemas que por sí solos parecerían desalentadores. Muchos de los problemas que tratan de “prevenir” son “intratables” o difíciles de definir y aparentemente imposibles de resolver, como la pobreza, el desempleo, las viviendas de baja calidad y la falta de ellas, el crimen y las desigualdades en salud y educación. Se enfrentan a elecciones difíciles sobre cuán lejos deberían llegar para cambiar el equilibrio entre el Estado y el mercado, redistribuir la riqueza y los ingresos, distribuir recursos públicos e intervenir en la vida de las personas para cambiar su comportamiento y sus formas de pensar. Su enfoque en el largo plazo se enfrenta a una gran competencia por problemas de políticas públicas cortoplacistas más destacados que los impulsan a mantener servicios públicos “reactivos”. Su deseo puro de “localizar” la formulación de políticas, a menudo cede el paso a la política electoral nacional, en la que los gobiernos centrales se enfrentan a la presión para formular políticas públicas desde “arriba” y ser decisivos. Su búsqueda de políticas “basadas en evidencia” a menudo revela una falta de evidencia sobre qué intervenciones políticas funcionan y la medida en que se pueden “expandir” con éxito.

Un mal diagnostico por parte de los encargados de la formulación de la política pública y actores influyentes hará que los problemas no se resuelvan

  • Si los actores con poder en las políticas públicas hacen la suposición simplista de que un problema es causado por cuestiones que no son vitales para el Estado, darán malos consejos.
  • Si los nuevos formuladores realmente piensan que el problema fue la falta de compromiso y la competencia de sus predecesores, comenzarán con las mismas esperanzas sobre el impacto que pueden tener, solo para desencantarse cuando vean la diferencia entre sus objetivos abstractos y los resultados del mundo real.
  • La mala explicación del éxito limitado contribuye en gran medida a observar (a) un período inicial de entusiasmo y actividad, reemplazado por (b) desencanto e inactividad, y (c) la repetición de este ciclo.

Agreguemos más detalles a estas explicaciones generales:

  1. ¿Qué hace que la prevención sea tan difícil de definir?

Cuando se ve como un eslogan simple, “prevención” parece un objetivo intuitivamente atractivo. Puede generar un consenso entre los partidos políticos, reuniendo grupos de la “izquierda”, buscando reducir las desigualdades, y de la “derecha”, buscando reducir la inactividad económica y el costo de servicios.

Tal consenso es superficial e ilusorio. Al hacer una estrategia detallada, la prevención está abierta a muchas interpretaciones por parte de muchos formuladores de políticas públicas. Imagina los muchos tipos de políticas de prevención y formulación de políticas que podríamos producir:

 

     1. ¿Qué problema tratamos de resolver?

La formulación de políticas públicas de prevención representa una solución heroica a varias crisis: grandes desigualdades, servicios públicos con recursos insuficientes y un gobierno disfuncional.

 

     2. ¿En qué medidas debemos centrarnos?

¿En qué desigualdades debemos concentrarnos principalmente? Riqueza, ocupación y empleo, ingresos, raza, etnia, género, sexualidad, discapacidad, salud mental.

¿De acuerdo a cuál medida de desigualdad? Económica, salud, comportamiento saludable, educación, bienestar, castigo.

     3. ¿En qué solución deberíamos centrarnos?

Para reducir la pobreza y las desigualdades socioeconómicas, mejorar la calidad de vida nacional, reducir los costos de los servicios públicos o aumentar la relación precio-calidad.

     4. ¿Qué “herramientas” o instrumentos de política debemos utilizar?

¿Políticas redistributivas para abordar las causas “estructurales” de pobreza y desigualdad?

O tal vez políticas centradas en el individuo para: (a) aumentar la “resistencia” mental de los usuarios de servicios públicos, (b) obligar o (c) exhortar a las personas a cambiar su comportamiento. 

     5. ¿Cómo se interviene lo antes posible en la vida de las personas?

Prevención primaria. Concentrándose en toda la población para evitar que ocurra un problema invirtiendo de forma temprana o modificando el entorno social o físico. Similar a la vacunación del total de la población.

Prevención secundaria. Enfocándose en los grupos en riesgo para identificar un problema en una etapa temprana con el objetivo de minimizar el daño.

Prevención terciaria. Concentrándose en los grupos afectados para evitar que un problema empeore.

 

     6. ¿Cómo se alcanza la “formulación de políticas públicas basada en evidencia”? 3 modelos ideales (en preparación).

¿Usando ensayos controlados aleatorios y revisión sistemática para identificar las mejores intervenciones?

¿Narrativas para compartir las mejores prácticas de gobernanza?

¿Métodos de “mejora” para experimentar a menor escala y compartir las mejores prácticas?

 

     7. ¿Cómo se relaciona la recopilación de evidencia con la formulación de políticas públicas a largo plazo? 

¿Una estrategia nacional impulsa resultados a largo plazo?

¿El gobierno central produce acuerdos u objetivos para las autoridades locales?

 

  1. ¿La formulación de políticas públicas preventivas es una filosofía o un profundo proceso de reforma?

¿Qué tan serios son los gobiernos nacionales (sobre el localismo, los servicios públicos impulsados por los usuarios del servicio y la formulación de políticas integrales u holísticas), cuando los responsables del resultado son políticos electos?

 

  1. ¿Cuál es la naturaleza de la intervención del Estado?

Puede ser punitivo o de apoyo. Ver: ¿Cómo harían Lisa Simpson y Monty Burns una política social progresista? [en inglés]

 

  1. Tomar “decisiones difíciles”: ¿Qué problemas surgen cuando la política se enfrenta a la formulación de políticas públicas?

 

Cuando los formuladores de políticas se mueven desde un amplia filosofía y lenguaje hacia políticas y prácticas específicas, encuentran una serie de obstáculos, que incluyen:

La escala de la tarea se vuelve abrumadora y no se adapta a los ciclos electorales.

Desarrollar políticas públicas y reformar su formulación lleva tiempo, su efecto puede tardar una generación en verse.

 

Existe competencia por los recursos para la formulación de las políticas públicas, tales como la atención y el dinero.

La prevención es general, a largo plazo y de poca importancia. Compite contra los principales problemas a corto plazo que los políticos se sienten obligados a resolver primero.

La prevención es similar a la inversión de capital sin garantía de retorno sobre la inversión. Las reducciones en los fondos de “lucha contra incendios”, “servicios de primera línea” para solventar las iniciativas de prevención, son difíciles de vender. Los gobiernos invierten en pequeñas acciones, y la inversión es vulnerable cuando se necesita dinero rápidamente para financiar crisis en el servicio público.

 

Los beneficios son difíciles de ver y medir.

Los impactos a corto plazo son difíciles de medir, los impactos a largo plazo son difíciles de atribuir a una sola intervención, y la prevención no necesariamente implica ahorrar dinero (ni proporciona ahorros “canjeables”).

Las políticas reactivas tienen un impacto más visible, como reducir los tiempos de espera en el hospital o aumentar el número de maestros u oficiales de policía.

 

Los problemas son “intratables”.

Llegar a la “causa raíz” de los problemas no es sencillo; los formuladores de políticas públicas a menudo no tienen certeza de la causa de los problemas o el efecto de sus soluciones. Pocos aspectos de la prevención en la política social se asemejan a la prevención de enfermedades, en la que se conocen las causas de muchas enfermedades, así como sus formas de detección y prevención.

 

La gestión del desempeño no conduce a la prevención.

Los sistemas de gestión del desempeño alientan a los administradores del sector público a considerar servicios cuyos objetivos sean medibles a corto plazo, sobre aquellos compartidos con socios de prestación de servicios públicos o referentes al bienestar de sus pobladores.

La gestión del desempeño consiste en establecer prioridades cuando los gobiernos tienen demasiados objetivos que cumplir. Cuando los gobiernos centrales alientan a los órganos de gobierno locales a formar asociaciones a largo plazo para abordar las desigualdades y cumplir los objetivos a corto plazo, lo último es lo primero.

 

Los gobiernos enfrentan grandes dilemas éticos.

Las elecciones políticas coexisten con juicios normativos sobre el papel del Estado y la responsabilidad personal, a menudo socavando acuerdos entre partidos políticos.

 

Un aspecto de la prevención puede debilitar al otro.

Una visión cínica de las iniciativas de prevención es que representan una solución política rápida en lugar de una solución significativa a largo plazo:

  • Los gobiernos centrales describen la prevención como la solución a los costos del sector público. A la vez, delegan la responsabilidad de la formulación de políticas públicas y reducen los presupuestos de los organismos públicos subnacionales.
  • Luego los organismos públicos de acuerdo a la urgencia priorizan sus responsabilidades legales.

 

Alguien debe rendir cuentas.

Si todos están involucrados en la formulación y elaboración de políticas públicas, no queda claro quién puede será responsable de los resultados. Esto es incompatible con la responsabilidad democrática al estilo de “Westminster” en donde se sabe quién es responsable y, por lo tanto, a quién culpar o reconocerle el buen desempeño.

 

     3. La evidencia no es una “bala mágica”

 

En una serie de pláticas [en inglés], identifico las razones por las cuales la “formulación de políticas públicas basada en evidencia” (EBPM) [en inglés] no describe bien el proceso de la política pública.

En otras publicaciones también sugiero que es más difícil para la evidencia “ganar la batalla” [en inglés] en las extensas áreas de la política de prevención en comparación con campos más específicos, por ejemplo el control del tabaco.

En general, una regla simple sobre EBPM es que nunca hay una panacea que sustituya al juicio. La política se trata de tomar decisiones que beneficien a algunos mientras que otros pierden. Puedes usar la evidencia para ayudar a comprender esas opciones, pero no para producir una solución “técnica”.

Una regla adicional con los problemas “intratables” es que la evidencia no es lo suficientemente buena como para generar claridad sobre la causa del problema. O simplemente encuentras cosas que no quieres saber.

La intervención temprana en las “políticas públicas familiares” parece ser un buen candidato para este último, por tres razones principales:

 

  1. Muy pocas intervenciones cumplen con los más altos estándares de evidencia

Hay dos tipos principales de intervenciones relevantes “basadas en evidencia” en este campo [en inglés].

Los primeros son “proyectos de intervención familiar” (FIPs, por sus siglas en inglés). En general, se centran en familias de bajos ingresos a menudo de padres solteros, en riesgo de desalojo y vinculados a comportamientos antisociales. Dichos proyectos proporcionan dos formas de intervención:

  • Apoyo intensivo las 24 horas del día, los 7 días de la semana. Los programas incluyen grupos y actividades después de la escuela (para niños) y clases de habilidades (para padres). En algunos casos también consideran tratamiento para las adicciones o la depresión. Dicho tratamiento se lleva a cabo en alojamientos destinados para este fin con reglas estrictas sobre acceso y comportamiento.
  • Un modelo de apoyo y capacitación.

 

La evidencia del éxito proviene de la evaluación más un contrafáctico: esta intervención es costosa, pero se cree que habría costado mucho más dinero y esfuerzo si no se hubiese intervenido. En general, no existe un ensayo controlado aleatorio (RCT, por sus siglas en inglés) para establecer la causa de los mejores resultados, o demostrar que esos resultados no habrían sucedido sin esta intervención.

El segundo son proyectos transferidos de otros países (principalmente los Estados Unidos de América. y Australia) en función de su exitosa reputación que se basa en la evidencia de los RCTs. Hay más evidencia cuantitativa de éxito, pero aún es difícil saber si el proyecto puede transferirse de manera efectiva y si su éxito puede replicarse en otro país con impulsores, problemas y servicios políticos muy diferentes.

 

  1. La evidencia sobre la “expansión” de la prevención primaria es relativamente débil

 Kenneth Dodge [en inglés] (2009) resume un problema general:

  • Hay pocos ejemplos de proyectos efectivos que especialistas llevan a cabo a “a escala”.
  • Existen problemas importantes en torno a la “fidelidad” al proyecto original cuando se amplía (incluida la necesidad de supervisar una expansión de profesionales bien capacitados)
  • Es difícil predecir el efecto de un programa, que se mostró prometedor cuando se aplicó a una determinada población, a una nueva y diferente.

 

  1. La evidencia sobre la intervención temprana secundaria también es débil

 Este punto sobre diferentes poblaciones con diferentes motivaciones se demuestra en un estudio (publicado en 2014) por Stephen Scott y otros [en inglés], acerca de dos intervenciones de Incredible Years para abordar los “síntomas de trastorno de oposición desafiante y los rasgos de personalidad antisocial” en niños de 3 a 7 años (para una discusión más amplia de tales programas, ver Fundamentos para la vida: ¿qué funciona para apoyar la interacción entre padres e hijos en los primeros años? [en inglés], publicado por la Early Intervention Foundation (Fundación de Intervención Temprana)).

Destacan un dilema clásico en la intervención temprana: la evidencia de efectividad solo es clara cuando los niños han sido remitidos clínicamente (“enfoque indicado”), pero no está claro cuando los niños han sido identificados como de alto riesgo utilizando predictores socioeconómicos (“enfoque selectivo”):

 

Un enfoque indicado es más sencillo de administrar, ya que hay menos niños con problemas graves, son más fáciles de identificar y sus padres generalmente están preparados para participar en el tratamiento; sin embargo, los problemas podrían ya estar demasiado arraigados para tratarlos. Por el contrario, un enfoque selectivo se centra en casos menos severos, pero debido a que los problemas están menos establecidos se debe evaluar a poblaciones enteras y algunos casos desarrollarán problemas graves.

 

Para nuestros propósitos, esto podría representar la forma más inconveniente de evidencia sobre intervención temprana: se podría intervenir temprano con respaldo limitado de evidencia que resulte probablemente exitoso o se podría tener una probabilidad mucho mayor de éxito cuando se interviene más tarde, en otras palabras, cuando se está acabando de tiempo para llamarlo ‘intervención temprana’.

Conclusión: Un vago consenso no sustituye la elección política.

Los gobiernos comienzan con la sensación de que han encontrado la solución a muchos problemas, solo para descubrir que tienen que tomar y defender elecciones altamente “políticas”.

Por ejemplo, considera el uso “creativo” de evidencia del gobierno del Reino Unido para hacer una política familiar [en inglés]. En pocas palabras, el gobierno eligió actuar rápido y a la ligera con la evidencia, demonizando a 117,000 familias para proporcionarle cobertura política a una redistribución de recursos hacia proyectos de intervención familiar.

Con justa razón, se podría objetar este estilo de política. Sin embargo, también se tendría que producir una alternativa factible.

Por ejemplo, el Gobierno escocés ha adoptado un enfoque diferente (quizás más cercano a lo que se esperaría en Nueva Zelanda), pero aún necesita producir y defender una narrativa acerca de sus elecciones. El gobierno de Escocia enfrenta casi las mismas limitaciones que el Reino Unido, su auto descripción hacia un “cambio decisivo” hacia la prevención [en inglés], no lo es.

Después de todo, la prevención no es diferente de cualquier otra área de política pública, excepto que ha demostrado ser mucho más complicada y difícil de mantener que la mayoría de las demás. La prevención es parte de un lenguaje excelente pero no una panacea para los problemas de política pública.

 

Otras lecturas:

Prevención [en inglés]

 

Vea también:

¿Qué haces cuando el 20% de la población causa el 80% de sus problemas? Posiblemente nada [en inglés].

Política de intervención temprana, desde “familias con problemas” hasta “personas nombradas”: problemas con la evidencia y encuadre de problemas [en inglés]

 

Traductores

Anette Bonifant Cisneros anette.bonifant@york.ac.uk

Juan Guillermo Vieira jgvieiras@unal.edu.co

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La Ciencia Política mejora la comprensión de la formulación de políticas públicas basadas en evidencia. Sin embargo, ¿produce mejores recomendaciones?

Serie: El proceso de las políticas públicas.

Paul Cairney, Profesor de Política y Políticas Públicas en la Universidad de Stirling, Escocia. Enlace a texto original en inglés.

Estoy seguro de que las teorías de las políticas públicas provenientes de la ciencia política mejoran la comprensión de la formulación de políticas públicas basadas en evidencia (EBPM, por sus siglas en inglés). En particular cuando se les compara con teorías provenientes de otras disciplinas tales como las ciencias de la salud o ambientales. En los siguientes párrafos, presento dos mensajes clave: atienda tanto a la ambigüedad como a la incertidumbre y enfóquese en la complejidad, no en la linealidad.

No estoy tan seguro de poder brindar consejos más realistas sobre la forma en que las personas con jornadas laborales de tiempo completo -exceptuando el cabildeo- pueden participar en la formulación de políticas públicas.

Por lo tanto, en esta publicación describo de manera amplia algunas implicaciones generales, pero considere que mi consejo tiene importantes implicaciones conductuales, éticas y de recursos que no siempre podrían ser factibles o atractivas para los científicos que se dedican principalmente a la ciencia.

Dicho lo anterior, contaré una historia interesante acerca de las limitaciones de los estudios EBPM cuando se basan principalmente en las perspectivas de los científicos de la salud y el medio ambiente [en inglés]. Primero describo las expresiones de frustración de algunos científicos ante los políticos:

“Conocemos la evidencia, entonces, ¿por qué los políticos no harán nada al respecto?”

“¿Por qué los políticos solamente seleccionan la “evidencia” que se ajusta a sus agendas personales?”

“¿Política basada en evidencia? Más bien evidencia basada en políticas públicas, ¿estoy en lo cierto amigos? “.

En segundo lugar, señalo algunos problemas y posibles soluciones:

  • Un enfoque en mejores suministros de evidencia sólo ayuda a reducir la incertidumbre, no la ambigüedad. No se convencerá a los formuladores de política pública para que actúen simplemente proporcionando más evidencia o reduciendo un informe de 100,000 a 1,000 palabras.
  • En vez de quejarse sobre formuladores cínicos o poco científicos, se podría reconocer lo poco realista que es esperar un momento mágico en el cual el formulador de políticas públicas a cargo capte la evidencia y luego ponga en marcha una política radicalmente nueva. Tales esperanzas se basan en el ideal de un proceso de políticas públicas “lineal” con etapas ordenadas para la toma de decisiones.

En pocas palabras, las teorías de las políticas públicas ayudan a mejorar tales discusiones. Dichas teorías identifican las formas de pensar en las políticas públicas [en inglés], tratando de aclarar el modo en que piensan los formuladores y proporcionando información acerca de la forma en que funcionan los procesos de políticas públicas, en lugar del modo en que nos gustaría que funcionasen (en algunas ocasiones refiriéndose a la “medicina basada en evidencia” [en inglés y  PDF]). Este es el primer paso hacia mejores recomendaciones acerca de la manera de adaptarse e influir en ese proceso con evidencia.

Es difícil contar una buena historia sobre lo que se hace con estas ideas nuevas, particularmente al considerar sus implicaciones en la profesión científica.

Comenzaré con dos recomendaciones basadas en ideas provenientes de estudios de políticas públicas:

1. Enfóquese tanto en la ambigüedad como en la incertidumbre

Los formuladores usan dos atajos para convertir un sinfín de información en una decisión manejable.

  • “Racionales”: limitando sus opciones (en preparación) y restringiendo la búsqueda de información a fuentes de confianza, de modo tal que dicha tarea se vuelva manejable.
  • “Irracionales”: Tomando decisiones rápidas basadas en instintos, intuiciones, emociones, creencias, ideologías y hábitos.

Por lo tanto, la estrategia de producir más evidencia accesible para reducir la incertidumbre científica, solo aborda un atajo. Además, con frecuencia resulta ineficaz, ya que es más probable que los formuladores acepten “evidencia” proveniente de múltiples de fuentes, no únicamente de científicos. Se sabe que no todos leen, entienden, priorizan o aprecian el atractivo de un riguroso artículo académico publicado en alguna revista científica. Por lo tanto, sería sensato el buscar nuevas formas de presentar la información, usando informes breves y utilizando “divulgadores del conocimiento”. Sin embargo, también se deben reconocer los límites de tales procesos cuando la formulación de políticas públicas sigue siendo tan competitiva, sabiendo que los políticos recurren al conocimiento en el que confían (no en ti).

Los promotores de las políticas públicas también necesitan soluciones basadas en la ambigüedad, para reflejar la tendencia de los formuladores a aceptar narrativas simples que refuercen sus prejuicios. Muchas teorías de políticas públicas pueden adaptarse para proporcionar recomendaciones partiendo de:

  • Combinar hechos con argumentos emocionales, para provocar sacudidas en la atención de los formuladores de políticas de una imagen de la política hacia otra (Teoría del Equilibrio Interrumpido, en preparación).
  • Contar historias que manipulan los sesgos de las personas, reparten elogios y culpas y resaltan el valor moral y político de las soluciones (Marco de las Narrativas de Políticas Públicas, en preparación).
  • Producir una solución que sea factible y aproveche el momento cuando los formuladores de políticas tengan la oportunidad de adoptarla (Análisis de Corrientes Múltiples, en preparación).
  • Interpretar nueva evidencia a través de los lentes de las creencias preexistentes de los actores dentro de las coaliciones, algunas de las cuales dominan las redes de políticas públicas (Marco de las Coaliciones Promotoras).

2. Enfóquese en la complejidad, no en la linealidad

 Demasiados estudios -por ejemplo- en ciencias de la salud capturan la formulación de políticas públicas refiriéndose a un ciclo simple de etapas bien ordenadas, donde ocurre un solo evento que modifica el destino de la política pública. En este evento, “la evidencia” da forma a una decisión tomada por una persona con autoridad, quien es fácilmente identificable. Por el contrario, los estudios de políticas públicas identifican una formulación desordenada de políticas, la cual ocurre en un entorno volátil que exhibe:

  • Una amplia gama de actores (individuales y organizaciones) quienes influencian la política pública en distintos niveles de gobierno.
  • Diversas reglas y normas que son acatadas por diferentes niveles y tipos de gobierno.
  • Relaciones estrechas entre formuladores y actores influyentes (“redes”).
  • Una tendencia hacia ciertas creencias o “paradigmas” en el dominio de la discusión.
  • Condiciones cambiantes y eventos que pueden desviar repentinamente la atención de los formuladores de políticas públicas.

Esta visión más amplia cambia el análisis y brinda formas más realistas de adaptarse y trabajar: observando dónde está la acción; qué actores están tomando las decisiones más importantes; las reglas que deben cumplirse ante esos actores; la mejor manera de presentar un argumento adaptándolo a sus creencias específicas; el lenguaje que usan en el establecimiento de criterios relacionados con el significado de una política pública viable; cómo identificar y trabajar con aliados en posiciones privilegiadas con respecto a los formuladores; y cómo utilizar las crisis o los eventos repentinos para atraer la atención de los formuladores.

Hay tres problemas principales con estas recomendaciones:

  1. Manipulación es una palabra impopular

Las opciones A y B requieren que seas manipulador. No del tipo “maquiavélico”, sino que se debe estar preparado para proponer mensajes simples diseñados para influir en el debate, aparentando una mayor certeza científica que la que se tiene o estar dispuesto a participar en debates cargados de emociones poco ligados a la evidencia.

Es habitual que los científicos expresen incertidumbre y un deseo de no anticiparse a la evidencia. Sin embargo, se está compitiendo con personas que no tienen esa sensibilidad. No cumplen o inclusive desconocen las reglas de los científicos, además ganarán, aunque sean menos expertos que tú. Mientras retrocedes a producir y verificar “la evidencia”, diversos actores reconocerán que debes tener un impacto inmediato con la información disponible. Mientras el problema gana relevancia, los formuladores sienten que tienen que actuar a pesar de una alta incertidumbre.

Por otro lado, si te conviertes en un defensor de la causa, puedes perder un recurso clave: algunas personas piensan que eres un científico objetivo, dedicado a la verdad. Es una estrategia legítima optar por mantenerse alejado de la formulación de políticas, para conservar una imagen personal y profesional. Es justo si se reconoce que es una elección con probables consecuencias.

Esta fue una elección que enfrentaron los defensores del control del tabaco [en inglés], muchos de los cuales sintieron que tenían que ir más allá de la evidencia para competir con poderosas compañías tabacaleras. Es una elección que enfrentaron organizaciones como Public Health England ante la creencia de muchas personas quienes piensan que los cigarros y los cigarrillos electrónicos son igualmente dañinos. Se enfrentaron ante la elección de manifestar que “se necesita más evidencia” (lo que conlleva a abandonar el debate y quizás refuerza los efectos de un conocimiento público deficiente) o que los cigarrillos electrónicos son un 95% menos dañinos [en inglés] (para influir en el comportamiento mientras reúnen más evidencia). También es una elección que enfrentan los científicos de alimentos que compiten para influir en las políticas sobre alimentos genéticamente modificados [en inglés] con (a) ciertas compañías que protegen sus negocios y (b) grupos que advierten sobre los alimentos Frankenstein.

  1. Pareciera un empleo de tiempo completo

 Las opciones C y D requieren una participación en la promoción y defensa de políticas públicas durante años e inclusive décadas, para desarrollar un conocimiento suficiente de las personas involucradas (¿Quién vale la pena conocer? ¿Quiénes son sus aliados? ¿Qué argumentos funcionan con ciertas personas?) y saber cuándo impulsar determinada política pública. No existe un incentivo profesional claro para participar en dicha actividad. Los incentivos académicos están cambiando en países como el Reino Unido, sin embargo, todavía dudo en aconsejar a un colega más joven que busque lograr “impacto” en lugar de publicar otro artículo en una prestigiosa revista científica.

  1. Los formuladores de las políticas públicas no siempre actúan de acuerdo a esta recomendación

Los formuladores de políticas reconocerán que toman decisiones dentro de un proceso de políticas públicas impredecible y desordenado y no “lineal”. Muchos podrían incluso aceptar las implicaciones de las teorías de políticas públicas, como la teoría de la complejidad [en inglés], la cual sugiere que los formuladores deberían buscar nuevas formas de actuar cuando reconocen sus limitaciones: usar prueba y error; seguir cambiando las políticas para adaptarse a las nuevas condiciones; delegar y compartir el poder con actores locales capaces de responder en sus jurisdicciones, entre otros.

Sin embargo, este consejo pragmático va en contra de la idea de la responsabilidad democrática al estilo de Westminster, en la que los ministros (secretarios de dependencias de gobierno) siguen siendo responsables ante el Parlamento y ante el público. Bajo este esquema se conoce quién está a cargo, por lo tanto, se sabe a quién culpar.

Frecuentemente los formuladores mantienen simultáneamente dos facetas: la cara pública para competir en las elecciones y mostrar una imagen de control, y la cara menos pública, para negociar con muchos actores y tomar decisiones pragmáticas. Entonces, por ejemplo, tienen un alto potencial para que produzcan “buena política y malas políticas públicas” y no se les debe reprochar automáticamente cuando rechazan la opción de producir “mala política y buenas políticas públicas”. Ya que es probable que se irriten contigo y se vuelvan reacios a seguir tu consejo la próxima vez.

Estas tres consideraciones producen un dilema importante sobre la forma de participar

Imagina una reacción a este consejo bien intencionado: necesitas simplificar la evidencia y manipular a las personas o a los debates cuando participas en discusiones de alto nivel. Sabiendo que las grandes decisiones se llevan a cabo en otro lugar tendrás que influir en diferentes personas con diferentes argumentos más adelante. Averiguar quién influye mejor puede llevarte años y para entonces podría ser demasiado tarde.

De repente, el consejo original: producir informes breves, emplear divulgadores del conocimiento, participar en talleres académicos y profesionales, parece bastante atractivo.

Así que puede tomar más tiempo el producir consejos viables basados en las implicaciones de las teorías de las políticas públicas. Mientras tanto, al menos esta discusión debería ayudar a aclarar por qué hay una brecha entre la evidencia científica y la formulación de políticas. Así como a generar algunos consejos pragmáticos: hazlo bien o no lo hagas; si te involucras poco a poco en el proceso de las políticas públicas espera poca recompensa. Además de que la influencia en la política requiere una inversión que muchos científicos pueden no estar dispuestos o no ser capaces de financiar (y muchas inversiones no valdrán la pena).

Vea también:

Este post es uno de muchos acerca de EBPM. La lista completa (en inglés) se encuentra aquí: https://paulcairney.wordpress.com/ebpm/

Traductores

Anette Bonifant Cisneros anette.bonifant@york.ac.uk

Enrique García Tejeda enriquegarciatejeda@gmail.com

 

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Formulación de Políticas Públicas Basadas en Evidencia

Serie: El proceso de las políticas públicas.

Paul Cairney, Profesor de Política y Políticas Públicas en la Universidad de Stirling, Escocia. Enlace a texto original en inglés.

 

El término ‘Formulación de Políticas Públicas Basadas en Evidencia’ (en inglés Evidence Based Policymaking) es ampliamente usado y aceptado en los medios de comunicación y en las redes sociales. A menudo, este concepto representa un ideal que los gobiernos no logran alcanzar. Un alegato frecuente es que los formuladores de políticas públicas ignoran, no entienden o no actúan de acuerdo con la evidencia correcta.

Sin embargo, si observas los estudios de políticas públicas, tiendes a encontrar discusiones altamente críticas acerca del concepto, además de comentarios acerca de la ingenuidad de las personas si éstas creen que la formulación de políticas basadas en evidencia es una posibilidad (EBPM, por sus siglas en inglés). Algo de ello simplemente tiene que ver con la falta de claridad sobre lo que EBPM significa. Otro tanto con el argumento de que en los estudios de políticas públicas la gente no entiende el proceso de las políticas cuando demandan el uso de EBPM. De lo anterior se desprenden 2 argumentos comunes en los estudios de políticas públicas:

  1. EBPM es un modelo ideal, útil únicamente para describir lo que no sucede y lo que no puede suceder

EBPM debería tratarse de la misma manera que el modelo ideal del “formulador racional de políticas públicas”. Al identificar los límites de la racionalidad comprensiva (también conocida como absoluta o sinóptica), exploramos las implicaciones de la “racionalidad limitada”. Por ejemplo, al afirmar que los formuladores de políticas públicas no tienen la capacidad de recopilar y analizar toda la información, identificamos las heurísticas y los atajos que ellos utilizan para recopilar la información que pueden. Esto puede revelar sesgos hacia ciertas fuentes de información (que pueden ser más importantes que la naturaleza de la evidencia misma). Al afirmar que los formuladores de política sólo pueden prestar atención a una pequeña fracción de los problemas de los que son responsables, identificamos qué asuntos son colocados como prioridad en la agenda pública y cuáles son ignorados. Nuevamente, hay mucho más en este proceso que la naturaleza de la evidencia: se trata de la manera en que los defensores “encuadran” los problemas y cómo estos problemas son entendidos por los formuladores de políticas, quiénes son considerados responsables de resolverlos.

  1. Los científicos usan evidencia para destacar problemas públicos, pero no para promover cambios en las políticas

La literatura sobre política públicas contiene teorías y estudios que usan la ciencia de la formulación de las políticas públicas para explicar cómo dicha formulación funciona. Por ejemplo, los estudios de “equilibrio interrumpido” usan la racionalidad limitada para identificar largos periodos de estabilidad y continuidad en la formulación de las políticas, las cuales son interrumpidas por profundas e importantes ráfagas de inestabilidad y cambio. En algunos casos, los formuladores ignoran algunas pruebas durante años, luego, abruptamente, prestan una atención desproporcionada a la misma evidencia. Esto puede derivar de la sustitución de algunos formuladores de políticas por otros (por ejemplo, después de las elecciones) o de un suceso que capte la atención el cual los impulsa a desviar su atención desde otros lugares. Además, los estudios de difusión de políticas públicas utilizan la racionalidad limitada para identificar la emulación de políticas en ausencia de aprendizaje; el traslado de una política pública por parte de un gobierno que podría no saber mucho sobre por qué dicha política tuvo éxito en otro lugar. En tales casos, una política puede introducirse tanto por su reputación como por la evidencia de su éxito transferible. En otros estudios, como en el “marco de las coaliciones promotoras”, identificamos una batalla de ideas, en la cual diferentes grupos buscan reunir e interpretar evidencia de maneras muy diferentes. EBPM trata sobre la interpretación dominante del mundo, los principales eventos y las consecuencias de políticas públicas hasta ahora.

En cada caso, el primer punto en general es que los responsables de las políticas públicas tienen que tomar decisiones importantes en momentos de incertidumbre (falta de información), ambigüedad (incertidumbre sobre la manera de entender un problema y su solución), y conflicto (sobre la forma de interpretar la información y extraer conclusiones). Sin embargo, lo hacen recurriendo a atajos. Por ejemplo, usan la información de fuentes en las que confían y adaptan esa información a las creencias que ya tienen. El segundo punto, es que, incluso en los sistemas “Westminster”, hay muchos responsables involucrados en las políticas públicas. Podemos comenzar con la identificación simple de un único formulador completamente racional en el centro del proceso de políticas públicas. Sin embargo, terminaríamos identificando una imagen complicada en la cual muchos actores (en distintos niveles o tipos de gobierno), influyen en la forma en que se presentan las pruebas y se formulan las políticas.

En este contexto, una simple petición para que el gobierno haga algo con “la evidencia” puede parecer algo ingenuo. Tal apelación a la evidencia relacionada con un problema en particular está incompleta sin una apelación previa a la evidencia en el proceso de las políticas públicas. En lugar de lamentar la falta de EBPM, necesitamos una mejor comprensión de los límites de la EBPM para informar la forma en que conceptualizamos la relación entre la información y las políticas públicas. Esto es tan importante para el científico que busca influir en la elaboración de políticas públicas como lo es para el científico que formula las políticas. El primero debería identificar la manera en que funciona el proceso de política y tratar de influir en el sobre esa base (no en la manera que nos gustaría que fuera). La comprensión de solo un aspecto de EBPM es el rechazo de EBPM.

Vea también:

Este post es uno de muchos acerca de EBPM. La lista completa (en inglés) se encuentra aquí:

https://paulcairney.wordpress.com/ebpm/

Formulación de Políticas Basadas en Evidencia” y el Estudio de las Políticas Públicas

Un “cambio decisivo hacia la prevención”: ¿Cómo convertimos una idea en una política basada en evidencia?  (en preparación)

Traductores

Anette Bonifant Cisneros anette.bonifant@york.ac.uk

Enrique García Tejeda enriquegarciatejeda@gmail.com

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