La Ciencia Política mejora la comprensión de la formulación de políticas públicas basadas en evidencia. Sin embargo, ¿produce mejores recomendaciones?

Serie: El proceso de las políticas públicas.

Paul Cairney, Profesor de Política y Políticas Públicas en la Universidad de Stirling, Escocia. Enlace a texto original en inglés.

Estoy seguro de que las teorías de las políticas públicas provenientes de la ciencia política mejoran la comprensión de la formulación de políticas públicas basadas en evidencia (EBPM, por sus siglas en inglés). En particular cuando se les compara con teorías provenientes de otras disciplinas tales como las ciencias de la salud o ambientales. En los siguientes párrafos, presento dos mensajes clave: atienda tanto a la ambigüedad como a la incertidumbre y enfóquese en la complejidad, no en la linealidad.

No estoy tan seguro de poder brindar consejos más realistas sobre la forma en que las personas con jornadas laborales de tiempo completo -exceptuando el cabildeo- pueden participar en la formulación de políticas públicas.

Por lo tanto, en esta publicación describo de manera amplia algunas implicaciones generales, pero considere que mi consejo tiene importantes implicaciones conductuales, éticas y de recursos que no siempre podrían ser factibles o atractivas para los científicos que se dedican principalmente a la ciencia.

Dicho lo anterior, contaré una historia interesante acerca de las limitaciones de los estudios EBPM cuando se basan principalmente en las perspectivas de los científicos de la salud y el medio ambiente [en inglés]. Primero describo las expresiones de frustración de algunos científicos ante los políticos:

“Conocemos la evidencia, entonces, ¿por qué los políticos no harán nada al respecto?”

“¿Por qué los políticos solamente seleccionan la “evidencia” que se ajusta a sus agendas personales?”

“¿Política basada en evidencia? Más bien evidencia basada en políticas públicas, ¿estoy en lo cierto amigos? “.

En segundo lugar, señalo algunos problemas y posibles soluciones:

• Un enfoque en mejores suministros de evidencia sólo ayuda a reducir la incertidumbre, no la ambigüedad. No se convencerá a los formuladores de política pública para que actúen simplemente proporcionando más evidencia o reduciendo un informe de 100,000 a 1,000 palabras.
• En vez de quejarse sobre formuladores cínicos o poco científicos, se podría reconocer lo poco realista que es esperar un momento mágico en el cual el formulador de políticas públicas a cargo capte la evidencia y luego ponga en marcha una política radicalmente nueva. Tales esperanzas se basan en el ideal de un proceso de políticas públicas “lineal” con etapas ordenadas para la toma de decisiones.

En pocas palabras, las teorías de las políticas públicas ayudan a mejorar tales discusiones. Dichas teorías identifican las formas de pensar en las políticas públicas [en inglés], tratando de aclarar el modo en que piensan los formuladores y proporcionando información acerca de la forma en que funcionan los procesos de políticas públicas, en lugar del modo en que nos gustaría que funcionasen (en algunas ocasiones refiriéndose a la “medicina basada en evidencia” [en inglés y  PDF]). Este es el primer paso hacia mejores recomendaciones acerca de la manera de adaptarse e influir en ese proceso con evidencia.

Es difícil contar una buena historia sobre lo que se hace con estas ideas nuevas, particularmente al considerar sus implicaciones en la profesión científica.

Comenzaré con dos recomendaciones basadas en ideas provenientes de estudios de políticas públicas:

1. Enfóquese tanto en la ambigüedad como en la incertidumbre

Los formuladores usan dos atajos para convertir un sinfín de información en una decisión manejable.

• “Racionales”: limitando sus opciones (en preparación) y restringiendo la búsqueda de información a fuentes de confianza, de modo tal que dicha tarea se vuelva manejable.
• “Irracionales”: Tomando decisiones rápidas basadas en instintos, intuiciones, emociones, creencias, ideologías y hábitos.

Por lo tanto, la estrategia de producir más evidencia accesible para reducir la incertidumbre científica, solo aborda un atajo. Además, con frecuencia resulta ineficaz, ya que es más probable que los formuladores acepten “evidencia” proveniente de múltiples de fuentes, no únicamente de científicos. Se sabe que no todos leen, entienden, priorizan o aprecian el atractivo de un riguroso artículo académico publicado en alguna revista científica. Por lo tanto, sería sensato el buscar nuevas formas de presentar la información, usando informes breves y utilizando “divulgadores del conocimiento”. Sin embargo, también se deben reconocer los límites de tales procesos cuando la formulación de políticas públicas sigue siendo tan competitiva, sabiendo que los políticos recurren al conocimiento en el que confían (no en ti).

Los promotores de las políticas públicas también necesitan soluciones basadas en la ambigüedad, para reflejar la tendencia de los formuladores a aceptar narrativas simples que refuercen sus prejuicios. Muchas teorías de políticas públicas pueden adaptarse para proporcionar recomendaciones partiendo de:

• Combinar hechos con argumentos emocionales, para provocar sacudidas en la atención de los formuladores de políticas de una imagen de la política hacia otra (Teoría del Equilibrio Interrumpido, en preparación).
• Contar historias que manipulan los sesgos de las personas, reparten elogios y culpas y resaltan el valor moral y político de las soluciones (Marco de las Narrativas de Políticas Públicas, en preparación).
• Producir una solución que sea factible y aproveche el momento cuando los formuladores de políticas tengan la oportunidad de adoptarla (Análisis de Corrientes Múltiples, en preparación).
• Interpretar nueva evidencia a través de los lentes de las creencias preexistentes de los actores dentro de las coaliciones, algunas de las cuales dominan las redes de políticas públicas (Marco de las Coaliciones Promotoras).

2. Enfóquese en la complejidad, no en la linealidad

 Demasiados estudios -por ejemplo- en ciencias de la salud capturan la formulación de políticas públicas refiriéndose a un ciclo simple de etapas bien ordenadas, donde ocurre un solo evento que modifica el destino de la política pública. En este evento, “la evidencia” da forma a una decisión tomada por una persona con autoridad, quien es fácilmente identificable. Por el contrario, los estudios de políticas públicas identifican una formulación desordenada de políticas, la cual ocurre en un entorno volátil que exhibe:

• Una amplia gama de actores (individuales y organizaciones) quienes influencian la política pública en distintos niveles de gobierno.
• Diversas reglas y normas que son acatadas por diferentes niveles y tipos de gobierno.
• Relaciones estrechas entre formuladores y actores influyentes (“redes”).
• Una tendencia hacia ciertas creencias o “paradigmas” en el dominio de la discusión.
• Condiciones cambiantes y eventos que pueden desviar repentinamente la atención de los formuladores de políticas públicas.

Esta visión más amplia cambia el análisis y brinda formas más realistas de adaptarse y trabajar: observando dónde está la acción; qué actores están tomando las decisiones más importantes; las reglas que deben cumplirse ante esos actores; la mejor manera de presentar un argumento adaptándolo a sus creencias específicas; el lenguaje que usan en el establecimiento de criterios relacionados con el significado de una política pública viable; cómo identificar y trabajar con aliados en posiciones privilegiadas con respecto a los formuladores; y cómo utilizar las crisis o los eventos repentinos para atraer la atención de los formuladores.

Hay tres problemas principales con estas recomendaciones:

1. Manipulación es una palabra impopular

Las opciones A y B requieren que seas manipulador. No del tipo “maquiavélico”, sino que se debe estar preparado para proponer mensajes simples diseñados para influir en el debate, aparentando una mayor certeza científica que la que se tiene o estar dispuesto a participar en debates cargados de emociones poco ligados a la evidencia.

Es habitual que los científicos expresen incertidumbre y un deseo de no anticiparse a la evidencia. Sin embargo, se está compitiendo con personas que no tienen esa sensibilidad. No cumplen o inclusive desconocen las reglas de los científicos, además ganarán, aunque sean menos expertos que tú. Mientras retrocedes a producir y verificar “la evidencia”, diversos actores reconocerán que debes tener un impacto inmediato con la información disponible. Mientras el problema gana relevancia, los formuladores sienten que tienen que actuar a pesar de una alta incertidumbre.

Por otro lado, si te conviertes en un defensor de la causa, puedes perder un recurso clave: algunas personas piensan que eres un científico objetivo, dedicado a la verdad. Es una estrategia legítima optar por mantenerse alejado de la formulación de políticas, para conservar una imagen personal y profesional. Es justo si se reconoce que es una elección con probables consecuencias.

Esta fue una elección que enfrentaron los defensores del control del tabaco [en inglés], muchos de los cuales sintieron que tenían que ir más allá de la evidencia para competir con poderosas compañías tabacaleras. Es una elección que enfrentaron organizaciones como Public Health England ante la creencia de muchas personas quienes piensan que los cigarros y los cigarrillos electrónicos son igualmente dañinos. Se enfrentaron ante la elección de manifestar que “se necesita más evidencia” (lo que conlleva a abandonar el debate y quizás refuerza los efectos de un conocimiento público deficiente) o que los cigarrillos electrónicos son un 95% menos dañinos [en inglés] (para influir en el comportamiento mientras reúnen más evidencia). También es una elección que enfrentan los científicos de alimentos que compiten para influir en las políticas sobre alimentos genéticamente modificados [en inglés] con (a) ciertas compañías que protegen sus negocios y (b) grupos que advierten sobre los alimentos Frankenstein.

2. Pareciera un empleo de tiempo completo

 Las opciones C y D requieren una participación en la promoción y defensa de políticas públicas durante años e inclusive décadas, para desarrollar un conocimiento suficiente de las personas involucradas (¿Quién vale la pena conocer? ¿Quiénes son sus aliados? ¿Qué argumentos funcionan con ciertas personas?) y saber cuándo impulsar determinada política pública. No existe un incentivo profesional claro para participar en dicha actividad. Los incentivos académicos están cambiando en países como el Reino Unido, sin embargo, todavía dudo en aconsejar a un colega más joven que busque lograr “impacto” en lugar de publicar otro artículo en una prestigiosa revista científica.

3. Los formuladores de las políticas públicas no siempre actúan de acuerdo a esta recomendación

Los formuladores de políticas reconocerán que toman decisiones dentro de un proceso de políticas públicas impredecible y desordenado y no “lineal”. Muchos podrían incluso aceptar las implicaciones de las teorías de políticas públicas, como la teoría de la complejidad [en inglés], la cual sugiere que los formuladores deberían buscar nuevas formas de actuar cuando reconocen sus limitaciones: usar prueba y error; seguir cambiando las políticas para adaptarse a las nuevas condiciones; delegar y compartir el poder con actores locales capaces de responder en sus jurisdicciones, entre otros.

Sin embargo, este consejo pragmático va en contra de la idea de la responsabilidad democrática al estilo de Westminster, en la que los ministros (secretarios de dependencias de gobierno) siguen siendo responsables ante el Parlamento y ante el público. Bajo este esquema se conoce quién está a cargo, por lo tanto, se sabe a quién culpar.

Frecuentemente los formuladores mantienen simultáneamente dos facetas: la cara pública para competir en las elecciones y mostrar una imagen de control, y la cara menos pública, para negociar con muchos actores y tomar decisiones pragmáticas. Entonces, por ejemplo, tienen un alto potencial para que produzcan “buena política y malas políticas públicas” y no se les debe reprochar automáticamente cuando rechazan la opción de producir “mala política y buenas políticas públicas”. Ya que es probable que se irriten contigo y se vuelvan reacios a seguir tu consejo la próxima vez.

Estas tres consideraciones producen un dilema importante sobre la forma de participar

Imagina una reacción a este consejo bien intencionado: necesitas simplificar la evidencia y manipular a las personas o a los debates cuando participas en discusiones de alto nivel. Sabiendo que las grandes decisiones se llevan a cabo en otro lugar tendrás que influir en diferentes personas con diferentes argumentos más adelante. Averiguar quién influye mejor puede llevarte años y para entonces podría ser demasiado tarde.

De repente, el consejo original: producir informes breves, emplear divulgadores del conocimiento, participar en talleres académicos y profesionales, parece bastante atractivo.

Así que puede tomar más tiempo el producir consejos viables basados en las implicaciones de las teorías de las políticas públicas. Mientras tanto, al menos esta discusión debería ayudar a aclarar por qué hay una brecha entre la evidencia científica y la formulación de políticas. Así como a generar algunos consejos pragmáticos: hazlo bien o no lo hagas; si te involucras poco a poco en el proceso de las políticas públicas espera poca recompensa. Además de que la influencia en la política requiere una inversión que muchos científicos pueden no estar dispuestos o no ser capaces de financiar (y muchas inversiones no valdrán la pena).

Vea también:

Este post es uno de muchos acerca de EBPM. La lista completa (en inglés) se encuentra aquí: https://paulcairney.wordpress.com/ebpm/

Traductores

Anette Bonifant Cisneros anette.bonifant@york.ac.uk

Enrique García Tejeda enriquegarciatejeda@gmail.com